Protection de la nature et des ressources naturelles : nouvelles dispositions

Protection de la nature et des ressources naturelles : nouvelles dispositions

 

Le 18 janvier 2022, la Chambre des Députés du Grand-Duché de Luxembourg a voté plusieurs modifications de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.

 

Si la réforme était attendue, tant la loi précitée conduisait à des blocages administratifs, des ralentissements des délais de traitement des dossiers, et des contre-sens du point de vue des objectifs de préservation de la nature, force est de constater que la montagne a accouché d’une souris.

 

Les quelques ajouts et rectifications à la loi précitée déçoivent en effet fortement, compte tenu, de l’ampleur des difficultés d’application de ses dispositions, constatée en principe.

 

Aussi, le projet de loi n° 7477 aurait pu avoir pour vocation de :

 

- diminuer les contraintes souvent absurdes et démesurées applicables pour tous les travaux de transformation et de rénovation des constructions « légalement existantes » (y compris les chemins d’accès, éléments extérieurs tels que fenêtres, portes, toitures, clôtures, murs de soutènement, petits abris, etc.) en zone verte ;

 

- simplifier les procédures d’autorisation, en particulier concernant les mesures de compensation environnementales, et réduire les lourdeurs administratives afférentes, qui ralentissent les développements de projets ;

 

- changer le postulat idéologique à la base de la loi du 18 juillet 2018 suivant lequel la « zone verte » ne devrait accueillir quasi-exclusivement que des activités professionnelles voir « industrielles » (qui souvent ont des incidences bien plus importantes sur l’environnement que de petites activités privées et familiales) à l’exclusion des activités pratiquées à titre individuel ou récréatif, pourvu qu’elles soient compatibles avec la protection de la nature ;

 

- tenir compte du caractère évolutif du milieu naturel ;

 

- réinstaurer un recours en réformation, permettant un contrôle « plus approfondi » des décisions ministérielles par les juridictions administratives, ces dernières ayant dans ce contexte, la possibilité de réexaminer le dossier et de statuer à nouveau sur celui-ci.

 

Notre étude avait ainsi suggéré notamment de dispenser d’office de permis en zone verte, tous les petits travaux sans incidence sur l’environnement, suivant des conditions à fixer par règlement grand-ducal, comme par exemple le remplacement à l’identique des éléments de toiture, la réalisation de petits abris sylvicoles, la réalisation de clôture en bois non traité pour enclore les jardins d’habitation, etc.

 

Malheureusement, la politique ne va pas dans ce sens, ce qui fait que les affaires contentieuses se multiplient devant les juridictions administratives pour une série de cas allant à l’encontre du bon sens le plus élémentaire :

 

- Refus d’autorisation pour la réalisation d’une clôture en bois par un propriétaire privé souhaitant clore son jardin situé en zone verte ;

- Refus d’autorisation pour la réalisation d’abris de jardins en bois non traité, en zone verte ;

- Refus d’autorisation pour la réalisation d’un petit abri piscicole, au motif que le demandeur n’exerce qu’une activité piscicole de loisir ;

- Multiples refus d’autorisation après destruction fortuite d’une construction « légalement existante » en zone verte suite à des cas de force majeure (incendies criminels par des tiers, explosion de gaz) ;

- Refus d’autorisation pour des abris sylvicoles permettant de stocker le matériel nécessaire à l’entretien de l’exploitation forestière, si celle-ci n’a pas une superficie de plus de 10 hectares

- Refus d’autorisation pour le déplacement (sur quelques mètres) et le maintien à l’identique d’un abri sylvicole existant ;

- Refus d’autorisation pour la construction de petits abris pour animaux de pâturage ;

- Refus d’autorisation pour le déplacement d’un portail existant, de quelques mètres en retrait de la route, sur demande de l’administration des Ponts & Chaussées ;

- Refus d’autorisation pour le remplacement des dalles vétuste d’un chemin d’accès vers une construction légalement existante, au motif qu’il s’agirait alors d’une nouvelle construction ;

- Refus pour le renouvellement de la toiture d’une maison en zone verte ;

- Refus au motif qu’il n’est pas prouvé que la construction est « légalement existante » ;

- Refus au motif que le « besoin réel » de la nouvelle construction n’est pas prouvé ;

- Refus (après près de deux années d’attente) d’autorisation pour la réalisation de bâtiments agricoles ;

- etc.

 

Les problèmes pratiques qui résultent de la loi du 18 juillet 2018 sont donc nombreux et graves, du point de vue des droits de propriété mais aussi du point de vue du respect de la liberté du travail agricole (Constitution article 11 (6)). Ils s’expliquent par une vision idéologiste et abstraite du ministère de l’Environnement qui voudrait que la zone verte soit en quelque sorte, une forme d’éden biblique, débarrassé de la présence humaine, à l’exception d’exploitations agricoles et sylvicoles de grande envergure, et donc intensives. Cette vision non seulement met de côté toutes les personnes qui possèdent des biens en zone verte, mais aussi toutes celles qui profitent de la nature d’une façon ou d’une autre, à des fins sociales, de loisirs, de récréation ou autres, en accomplissant des activités qui se font même au bénéfice de la protection de la nature (conscientisation des populations par rapport à la valeur de la nature, mise en place de projets en faveur de la faune et de la flore, etc.). Elle est également contreproductive, car de tous temps, ce sont les hommes qui ont structuré le paysage rural. Une application raisonnable et réaliste de la loi sur la protection de la nature devrait conduire à admettre des interventions humaines dans la zone verte, du moment qu’elles sont compatibles avec les habitats et espèces protégées et qu’elles ne nuisent pas aux objectifs fixés par la loi (protection des sols, sous-sols, de l’eau, de l’air, etc.). Le fait d’interdire à un propriétaire d’un jardin situé totalement ou partiellement en zone verte, de placer une clôture en bois pour éviter que ses enfants en bas âge n’aillent jouer sur la route, ne va certainement pas avoir d’incidence positive en matière de protection de la nature…

 

Ceci étant dit, bien que les modifications apportées à la loi du 18 juillet 2018 s’avèrent décevantes sur les aspects précités, nous les analysons sommairement ci-après.

 

1.      Les constructions légalement existantes

 

Le projet de loi vient assouplir légèrement l’article 7 de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.

 

Alors que dans la teneur actuelle de la loi, les termes « transformation matérielle » ne vise que « l’ensemble des travaux portant sur la distribution des locaux d’une construction, sans incidence sur l’aspect extérieur des volumes bâtis », le projet de loi modificatif entend inclure toute modification extérieure.

 

Une « transformation matérielle comprend donc l’ensemble des travaux portant sur la distribution des locaux d’une construction, ainsi que toute modification extérieure. »

 

Cette modification de la définition suppose que ne sont autorisables que les modifications extérieures sans incidence sur la stabilité du bâtiment et sans incidence majeure sur l’aspect extérieur.

 

La notion de rénovation a également fait l’objet d’une modification dans les termes suivants : « une rénovation comprend les travaux consistant à remettre dans un bon état les éléments existants d’un volume bâti fonctionnel et peut comprendre un changement d’équipements vétustes ainsi que la modification des murs intérieurs non porteurs et de la distribution des locaux tout en préservant l’ensemble des dalles, des murs extérieurs. La rénovation peut également porter sur les travaux de réfection de la toiture, dès lors que sa forme et ses dimensions se trouvent conservées. »

 

Le projet de loi opère une distinction entre les constructions légalement existantes et les constructions qui ne sont pas légalement existante. En effet. L’article 7§2, 2° prévoit que « Les constructions qui ne sont pas légalement existantes en zone verte ne peuvent pas être agrandies, être rénovées ou transformées matériellement ».

 

 2.      La reconstruction après sinistre 

 

Ces dernières années, l’étude est en charge de plusieurs dossiers ayant une problématique similaire : le cas de constructions légalement existantes, situées en zone verte, qui ont été détruites à la suite d’un évènement de force majeure (incendie, explosion…).

 

Actuellement, sous l’empire des dispositions de l’article 7 (6) de la loi du 18 juillet 2018 précitée « les constructions en zone verte qui ont été démolies ou démontées ne peuvent être reconstruites qu’en vertu des dispositions de la présente loi. »

 

Cet article, suivant l’interprétation qu’en fait le ministère de l’Environnement actuellement, poserait le principe d’une interdiction de reconstruire une construction en zone verte qui a été détruite, même consécutivement à un cas de force majeure.

 

Il s’agit d’une problématique très sensible à l’heure actuelle. En effet des personnes ayant toujours habité en zone verte, ou y ayant leurs résidences secondaires, peuvent se retrouver dans des situations dramatiques puisqu’elles se trouvent dans l’impossibilité de reconstruire à l’identique leur maison d’habitation, qui a pourtant été détruite de manière purement fortuite.

 

Actuellement, la ministre de l’Environnement oppose systématiquement un refus à une telle demande sur base des articles 6 et 7 de la loi du 18 juillet 2018 précitée.

 

Plusieurs recours contentieux sont en cours devant les juridictions administratives. Ils suggèrent de saisir la Cour Constitutionnelle, par voie préjudicielle, de la question suivante :

 

« L’article 6 de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, en ce qu’il faudrait l’interpréter en ce sens qu’il interdit la reconstruction à l’identique d’un bien situé en zone verte même, en cas de destruction fortuite ou du fait volontaire d’un tiers, est-il conforme aux articles 11bis et 16 de la Constitution qui énoncent respectivement :

 

-          pour l’article 11bis (1) :  « L’Etat garantit la protection de l’environnement humain et naturel, en œuvrant à l’établissement d’un équilibre durable entre la conservation de la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et la satisfaction des besoins des générations présentes et futures. Il promeut la protection et le bien-être des animaux. »

 

-          pour l’article 16 : « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de la manière établis par la loi.»

 

Un pas semble avoir été franchi par les députés.

 

En effet, l’article 7§6 de la nouvelle loi serait de la teneur suivante : « […] (6) Les constructions en zone verte qui ont été démolies, démontées ou détruites, ne peuvent être reconstruites qu’à condition que leur affectation soit conforme à l’article 6. Une autorisation portant dérogation à l’alinéa précédent peut être accordée au propriétaire dans le cas où une construction a été détruite, partiellement ou intégralement, par un cas fortuit, au moment où elle servait de résidence habituelle au sens de la loi modifiée du 19 juin 2013 relative à l’identification des personnes physiques. La demande de dérogation est introduite par le propriétaire dans un délai de deux ans à partir du cas fortuit sous peine de déchéance. Le propriétaire de la construction partiellement ou intégralement détruite rapporte la preuve que la destruction est due à un cas fortuit. Le volume et l’emprise au sol de la nouvelle construction ne dépassent pas le volume et l’emprise au sol de la construction démolie. La nouvelle construction doit servir de résidence habituelle au sens de la loi précitée du 19 juin 2013. ».

 

L’amélioration est timide toutefois et le texte laisse transparaître les hésitations de ses auteurs. Son application pratique risque de s’avérer périlleuse puisque le demandeur du permis de reconstruction devra prouver que l’évènement ayant conduit à la destruction totale ou partielle résulte d’une cause fortuite, il devra agir dans un délai de deux ans à partir de la survenance de l’évènement, et il devra démontrer quelles étaient auparavant les volumes et l’emprise au sol de la construction pré-existante, ce qui n’est pas toujours aisé pour les constructions anciennes dont on ne retrouve pas forcément les plans auprès des archives communales…

 

Enfin, la dérogation ne concerne que les constructions servant de résidence habituelle au sens de la loi modifiée du 19 juin 2013 relative à l’identification des personnes physiques.

 

Les résidences secondaires, et les constructions ne servant pas à des fins d’habitation ne sont donc pas concernées par ce changement.

 

3. Les « arbres remarquables »

 

De longue date, certains membres de l’administration de l’Environnement ou du ministère de l’Environnement considéraient des « arbres remarquables » comme étant protégés en tant que « biotopes ». Pourtant, la législation en matière de protection de la nature n’avait jamais donné de définition précise de ces arbres ni d’ailleurs prévu de protection légale afférente.

 

Le projet de loi sous examen a prévu une définition de la notion d’ « arbre remarquable » sur base de critères tout en instituant une procédure de désignation et de classement.

 

Il s’agit d’un « arbre présentant un intérêt paysager, biologique, morphologique, dendrologique, historique ou commémoratif (article 3, 34° du projet de loi précitée). »

 

Le projet de loi prévoit l’introduction d’un nouvel article 14bis qui vient poser le régime de protection applicable aux arbres remarquables :

 

« Il est interdit d’abattre, de déraciner, de transférer, d’endommager ou de détruire un ou plusieurs arbres remarquables à moins que le ministre ne l’autorise dans un but d’utilité publique ou pour des raisons phytosanitaires. Aux fins d’obtention de l’autorisation ministérielle, le demandeur fait constater le mauvais état de santé ou l’instabilité des arbres concernés par voie d’expertise phytosanitaire. Les frais de cette expertise sont à supporter par le demandeur d’autorisation. Un règlement grand-ducal liste les arbres remarquables en reprenant leur essence, leur localisation et leur intérêt. L’avant-projet du règlement grand-ducal visé à l’alinéa 2 fait l’objet d’une publication sur un support électronique installé à cet effet et accessible au public, par le biais duquel le public peut en prendre connaissance. À dater du jour de cette publication, tous les intéressés peuvent émettre leurs contributions pendant un délai de trente jours par le biais d’un assistant électronique installé à cet effet ou par lettre recommandée à l’Administration de la nature et des forêts. L’avant-projet du règlement grand-ducal visé à l’alinéa 2, ne peut être soumis à l’approbation du Gouvernement en conseil avant l'expiration du délai visé à l’alinéa 3. ».

 

La présence d’un « arbre remarquable » sur un terrain donné, constituera dès lors une servitude d’utilité publique très contraignante puisque les possibilités de « toucher » à cet arbre seront limitées à la réalisation de projets d’utilité publique ou pour des raisons phytosanitaires. Il s’ensuit qu’un tel arbre pourrait tenir en échec la réalisation d’un projet privé qui nécessiterait le déplacement, la réduction ou l’abattage dudit arbre.

 

On déplore, également que le Législateur n’a rien prévu concernant la possibilité d’abattre un tel « arbre remarquable », qui présenterait un danger immédiat pour le public et ceci sans devoir obtenir une autorisation préalable de la ministre de l’Environnement. Le récent accident à Amnéville témoigne de la nécessité de pouvoir intervenir par rapport à des arbres en mauvais état et qui menacent de s’écrouler.

 

 

4. La prise en compte de la pollution lumineuse

 

La pollution lumineuse, dans le sens d’un excès d’éclairage artificiel, est un phénomène de plus en plus décrié notamment pour des raisons évidentes en termes de : 

 

-          gaspillage énergétique;

-          source de perturbations pour la biodiversité ( perturbation des cycles de reproduction, des migrations…)

 

Suivant le Livret sur la pollution lumineuse pour préserver l’environnement nocturne pour la biodiversité élaboré par le Service nature et de l’Administration de la nature et des forêts :

« La pollution lumineuse écologique peut être de différents types: éblouissement (par un contraste extrême entre des zones éclairées et sombres), l’encombrement lumineux (généré par un regroupement excessif d’éclairages), les lumières intrusives (pénétration de lumière dans des endroits normalement non éclairés), l’usage excessif de lumières (à des moments ou des endroits où elles ne sont pas utiles) et l’effet de halo (diffusion de la lumière interagissant avec des particules présentes dans l’atmosphère). Cette pollution lumineuse est causée par les éclairages extérieurs, privés ou publics, pouvant être trop puissants, mal conçus, mal orientés et/ou utilisés de façon déraisonnable. [...]

 

Au cours de l’évolution, la succession naturelle du jour et de la nuit a entraîné des adaptations diverses aux conditions d’éclairement variable rencontrées au cours des périodes diurnes, nocturnes ou crépusculaires. Les éclairages nocturnes altèrent donc ce cycle naturel de la variation de la disponibilité de la lumière. Une part très importante de la biodiversité est nocturne (environ 30 % des vertébrés et plus de 60 % des invertébrés). Les espèces adaptées aux conditions nocturnes connaissent donc une modification profonde de leur environnement dans les contextes éclairés au cours de la nuit. À noter que les espèces diurnes subissent également des perturbations en lien avec la pollution lumineuse. »

 

Pour lutter contre la pollution lumineuse et ses effets, le projet de loi sous examen prévoit d’ajouter cette notion à l’article 3, 35° de la loi du 18 juillet 2018 précitée.

 

Elle se définit comme : « un changement de la lumière naturelle dans l’environnement nocturne par des sources d’éclairage artificiel. »

 

Le projet de loi entend modifier l’article 61(1) de la loi du 18 juillet 2018 précitée comme suit « le ministre peut assortir les autorisations requises en vertu des articles qui précèdent de conditions telles que les ouvrages à réaliser et les opérations à exécuter ne puissent nuire à l'environnement naturel. En ce qui concerne les autorisations relatives aux constructions il peut les assortir de conditions et de mesures relatives au revêtement, aux prescriptions dimensionnelles maximales selon le type de construction, aux prescriptions d’illumination maximale des constructions, à l’emprise au sol, aux matériaux, à la surface construite brute, aux teintes, à l’implantation et à l’intégration dans le paysage, lesquelles peuvent être précisées par règlement grand-ducal. » (nous soulignons).

 

Il en ressort que toutes les autorisations accordées par le ministre de l’Environnement en vertu de la loi du 18 juillet 2018 précitée sont assorties de conditions, et en vertu du projet de loi on compte désormais parmi les conditions les prescriptions d’illumination maximale des constructions en raison des conséquences novices que peut avoir une illumination artificielle sur la faune, la flore et les être humains.

 

A noter que le non-respect des conditions et mesures prévues dans les autorisations de bâtir accordées est une infraction pénale en vertu de l’article 75 de la loi du 18 juillet 2018.

 

 

5. Les dépôts de matériaux

 

L’idée du législateur est d’interdire de manière absolue les dépôts permanents dans la zone verte. A contrario, il encadre les dépôts temporaires sous la condition d’obtenir une autorisation dans le cadre de l’article 6 de la loi du 18 juillet 2018 précitée ayant trait aux constructions nouvelles en zone verte.

 

Ainsi, l’article 12 de la loi du 18 juillet 2018 relatif aux déchets, décharges et dépôts se voit rajouter un troisième point comme suit :

 

« (3) Tout dépôt permanent de déblais, d’engins mécaniques, de parties d’engins mécaniques ou tout autre dépôt permanent de matériaux en zone verte est interdit. Tout dépôt temporaire de déblais, d’engins mécaniques, de parties d’engins mécaniques ou tout autre dépôt temporaire de matériaux en zone verte est interdit, sauf dans le respect des conditions fixées dans le cadre d’une autorisation du ministre accordée en vertu de l’article 6 ou 7. ».

 

Il reste à savoir ce que l’on entend par permanent et ce que l’on entend par temporaire. Tout est en principe temporaire et rien n’est permanent, immuable, définitif. On présume dès lors que l’autorisation ministérielle requise pour les dépôts temporaires sera limitée à une période bien déterminée et imposera des conditions de remise en pristin état des sites.

 

Le projet de loi à l’article 3,36° définit le dépôt de matériaux comme suit : « toute accumulation d’une ou de plusieurs matières en un lieu pour les conserver et, le cas échéant, les redistribuer ou les consommer selon la situation. Ne sont pas visés les produits issus d’une activité agricole, viticole, sylvicole ou maraîchère. ».

 

Ainsi, le projet de loi vise la situation principalement des entreprises de construction qui stockent souvent, de manière temporaire, des matériaux en zone verte, en attente de concassage, de traitement, ou de transport dans une décharge appropriée (notamment décharge pour déchets inertes). Elle vise encore la situation, par exemple, des constructeurs d’éoliennes qui souvent stockent des matériaux dans la zone verte de manière temporaire, soit au moment de la réalisation des constructions soit au moment de leur démantèlement.

 

 

Par Me Sébastien COUVREUR – Avocat à la Cour – Partner

& Me Sarah BURLET – Avocate au Barreau de Paris