Création d'une Cellule de facilitation relative aux autorisations dans les domaines de l'urbanisme et de l'environnement

Voulue par le gouvernement dans le cadre des mesures de simplification administrative, la Cellule de facilitation relative aux autorisations dans les domaines de l'urbanisme et de l'Environnement a été créée auprès du Premier Ministre, Ministre d'Etat, par l'arrêté grand-ducal du 25 avril 2013 (Mémorial A - N° 86 du 13 mai 2013).

La Cellule a, comme son nom l'indique, pour objet de faciliter les démarches administratives en rapport avec les « procédures d'autorisation » instituées au niveau de l'Etat par les principales lois et règlements en matière d'urbanisme et d'environnement. 

Les lois et règlement visés sont notamment (et de manière non exhaustive au vu du libellé de l'arrêté grand-ducal) : 

– la loi modifiée du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire;
– la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain;
– la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles;
– la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés;
– la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau;
– la loi modifiée du 21 décembre 2009 sur la permission de voirie;
– la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement;

– les règlements d’exécution des lois visées ci-avant.

La Cellule a pour missions notamment:

 – de faciliter les échanges entre les autorités administratives compétentes et les administrés dans le cadre des procédures d’autorisation en matière d’urbanisme et d’environnement;

Le texte vise explicitement les procédures d’autorisation. Or, la procédure d’approbation d’un plan d’aménagement ne constitue pas une procédure d’autorisation, mais une procédure d’élaboration d’un acte administratif à caractère réglementaire. Etait-il dans l’intention du gouvernement d’exclure du cadre des missions de la Cellule les procédure d’élaboration des PAP, PAG, POS, etc ?

 – d’examiner les « demandes d’assistance » introduites auprès de la Cellule par des entreprises ou des personnes privées;

– d’analyser incidemment les cadres légaux et réglementaires en vigueur dans les domaines de l’urbanisme et de l’environnement ainsi que de formuler, le cas échéant, des propositions de modification de ces textes ou d’améliorations structurelles des services et administrations concernés.

La Cellule formule des recommandations, sans pour autant pouvoir se substituer aux autorités compétentes. Pour mener à bien ses missions, la Cellule peut prendre inspection de l’intégralité des dossiers relatifs à une demande dont elle est saisie, solliciter la collaboration des autorités compétentes, convoquer et présider des réunions avec les administrations concernées par une demande dont elle est saisie ou encore initier des réunions de concertation préalables relatives à des projets d’une certaine envergure touchant aux attributions de différentes autorités ou administrations.

Sommes toutes, la Cellule peut être considérée comme un ombudsman spécifique au domaine de l’urbanisme et de l’environnement. Il s’agit d’un genre de médiateur qui a pour mission de coordonner les différents acteurs compétents (administration de la gestion de l’eau, administration de l’environnement, administration des Ponts et Chaussées, autorités communales), en vue de tendre à une simplification administrative et dans l’esprit d’un « guichet unique ».

Procédure

La Cellule de facilitation relative aux autorisations dans les domaines de l’urbanisme et de l’environnement peut être saisie par toute « entreprise » (il eut, à notre estime, été préférable d’employer le terme moins restrictif de « personne morale ») et par toute personne privée, ainsi que par toute commune qui, par rapport à un projet déterminé, s’estime lésée par un manque de diligence, de transparence ou de coordination intra gouvernementale en rapport avec une procédure en matière d’urbanisme et d’environnement. 

Ainsi, la Cellule pourrait s’avérer un outil approprié par exemple pour un promoteur, confronté à des administrations différentes dans le cadre de l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier qui requiert des autorisations émanant d’administrations diverses : autorisation pour le bassin de rétention, permission de voirie, autorisation dans le cadre de la législation sur la protection de la nature (biotope protégé, zone verte), etc. 

La Cellule doit informer l’auteur de la réclamation des suites que celle-ci entend réserver à sa « demande d’assistance » dans un délai maximum d’un mois. Il s’agit incontestablement d’un délai d’ordre, c'est-à-dire d’un délai indicatif, de sorte que le dépassement du délai ne saurait entrainer de conséquence, ni pour le réclamant, ni pour la Cellule. 

Une  réclamation peut également être adressée à la Cellule en cas de silence prolongé ou de non respect d’un délai de réponse par rapport à une demande d’autorisation. 

L’arrêté grand-ducal précité ne définit pas ce qu’il faut entendre par « silence prolongé ». Toutefois, l’on peut estimer qu’un délai de réponse supérieur à trois mois, impliquant une décision implicite de refus suivant l’article 4 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, est à considéré comme silence prolongé. 

Il importe toutefois de relever qu’aux termes même de l’arrêté grand-ducal précité, une demande ou une réclamation adressée à la Cellule de facilitation n’interrompt pas les délais de recours, notamment devant les juridictions compétentes. 

Il convient ainsi d’être particulièrement prudent à ce que la procédure administrative non contentieuse introduite auprès de la Cellule de facilitation ne fasse pas perdre de vue les délais de recours devant les juridictions administratives à l’encontre d’une décision de refus d’autorisation.

 
Observations et conclusions

La Cellule de facilitation constitue un nouvel instrument dans le domaine toujours plus complexe de l’urbanisme et de l’environnement. Il participe d’une intention noble qui consiste à simplifier les procédures, à améliorer les interactions entre les différents acteurs, à conférer aux entreprises ou aux particuliers un outil face à l’inaction ou à la négligence de l’administration.

Des questions majeures restent toutefois en suspens, auxquelles la pratique ne manquera pas de répondre. 

Ainsi par exemple convient-il de s’interroger sur l’efficacité concrète de la Cellule de facilitation pour améliorer, autant que faire ce peut, la rapidité des procédures et la coordination entre les autorités compétentes. Quelle sera la portée juridique des recommandations formulées par la Cellule ? Le texte de l’arrêté grand-ducal précité est clair : la Cellule ne peut se substituer aux administrations y visées qui conservent donc entières leurs prérogatives pour les autorisations qui relèvent leurs compétences. 

Toutefois, les recommandations formulées par la Cellule ne pourraient être dénuées de tout effet. Elles auront au minimum une portée politique, de sorte qu’il appartiendra à l’autorité refusant de les suivre, de motiver expressément les raisons qui sous-tendent cette décision. 

Enfin, l’on s’interrogera aussi si les attributions de la Cellule de facilitation n’empiètent pas, ne fut-ce que partiellement, sur les compétences de la Commission d’aménagement instituée dans le cadre de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain qui a notamment pour mission de donner son avis sur toutes les questions et sur tous les projets en matière d’aménagement communal que le ministre ou les communes lui soumettent et d’adresser d’initiative au ministre toute proposition relevant de ses missions. 

En effet, la Commission d’aménagement peut se faire assister par des représentants experts des différentes administrations, cela également dans une optique de coordination. 

Comme souvent, les prochaines années dégageront les apports et les écueils de ce nouvel instrument de simplification administrative en matière d’urbanisme et d’environnement, apports et écueils que nous ne manquerons pas de commenter.

Par Me Sébastien COUVREUR

Avocat