Réflexions sur la notion d’intérêt à agir devant les juridictions administratives

 

 

Réflexions sur la notion d’intérêt à agir devant les juridictions administratives

 

L’existence d’un intérêt à agir, né, actuel, direct, personnel et légitime, conditionne la recevabilité d’un recours en annulation ou en réformation porté devant les juridictions administratives ; la question y relative étant d’ordre public, elle peut, le cas échéant, être soulevée d’office par le juge[1], même en instance d’appel alors que la question n’aurait pas été débattue en première instance[2].

 

Aussi cette question se révèle particulièrement sensible, puisque si la juridiction conclut à l’absence d’intérêt à agir, elle n’examinera pas le fond de l’affaire, c'est-à-dire le bien-fondé de l’action.

 

Les juridictions administratives rappellent ainsi avec constance que « l’intérêt à agir n'est pas à confondre avec le fond du droit en ce qu'il se mesure non au bien-fondé des moyens invoqués à l'appui d'une prétention, mais à la satisfaction que la prétention est censée procurer à une partie, à supposer que les moyens invoqués soient justifiés »[3]. Dans le même sens, elles estiment que « l'intérêt à agir ne dépend pas du sérieux des moyens invoqués à l'appui du recours, dont l'analyse ne sera faite que dans le cadre de l'examen au fond »[4].

 

Ainsi, si un recours peut être considéré comme recevable, peu importe la qualité des moyens d’annulation opposés à l’encontre de la décision administrative litigieuse, à l’inverse, un recours pourrait être considéré comme irrecevable, nonobstant l’illégalité manifeste de l’acte administratif querellé.

 

L’illégalité éventuelle de l’acte administratif querellé, aussi manifeste soit-elle, ne sera pas toisée si le juge administratif conclu à un défaut d’intérêt à agir ; ce qui aura pour effet subsister dans l’ordonnancement juridique la décision administrative illégale et toutes les conséquences qu’elle implique (et en particulier pour ce qui concerne les actes administratifs réglementaires, sur base desquels seront pris des décisions administratives individuelles).

 

Dans ce contexte, le moyen d’irrecevabilité tiré de l’absence d’intérêt à agir revêt un attrait tout particulier pour l’auteur de l’acte administratif qui aurait à redouter l’examen du fond de l’affaire. L’on ne s’étonnera dès lors pas d’une tendance croissante et d’une certaine insistance, particulièrement dans les affaires sensibles, visant à dénier l’intérêt à agir du ou des requérants se disant affectés négativement par un acte administratif. D’aucuns souhaitant petit à petit induire une interprétation plus sévère, plus restrictive de la notion d’intérêt à agir.

 

Des décisions récentes des juridictions administratives vont dans ce sens.

 

A tort selon nous[5].

 

En effet, il convient d’observer tout d’abord qu’en principe, il y a toujours un « intérêt à agir », au sens commun du terme, dans le chef de la personne qui intente l’action. A défaut d’intérêt à agir, un recours ne serait tout simplement pas introduit. Personne n’engagerait des frais de justice, d’huissier, d’avocats, ne supporterait le risque d’une indemnité de procédure, voire d’une indemnité pour procédure abusive et vexatoire, sans avoir un intérêt au litige. Ces balises apparaissent, a priori, suffisantes pour décourager les plus téméraires d’une action intentée à la légère.

 

S’il y a toujours un intérêt à agir, une conviction intime de la personne qui intente l’action en justice que celle-ci est légitime et bien-fondé, en revanche, cet intérêt n’est pas toujours admissible aux yeux de la société et considéré comme admissible, équitable ou juste par la jurisprudence. L’intérêt du demandeur apparait alors comme étant en quelque sorte « illégitime », au sens large du terme.

 

Dans le prétoire, le débat ne portera donc pas sur l’absence ou l’existence d’un intérêt à agir, mais sur la question de savoir si l’intérêt à agir qu’invoque le demandeur est direct (le succès éventuel de son action lui donnera une satisfaction directe), né et actuel (il ne s’agit pas d’un intérêt futur, hypothétique, ou passé), personnel (il se prévaut d’un préjudice affectant sa propre personne et non autrui, sachant qu’il ne peut se position en tant que défenseur de l’intérêt général) et légitime (il ne s’agit pas, par le biais de l’action, d’obtenir une satisfaction illégitime).

 

Il appartient en principe à celui qui intente l’action de démontrer son intérêt à agir. Cela dit, pour certaines catégories de personnes, nous estimons que l’intérêt à agir peut être présumé, sauf preuve contraire. Ainsi, l’on peut tout à fait présumer que le demandeur d’une autorisation a un intérêt à agir en cas de refus de la part de l’administration. Le voisin d’une construction, doit être présumé avoir un intérêt à agir contre l’autorisation de bâtir, et le voisin d’une exploitation doit pouvoir agir contre l’autorisation d’exploitation. Un propriétaire a un intérêt à agir contre une décision administrative qui affecte son patrimoine, sans devoir prouver une atteinte effective à celui-ci.

 

L'on peut épingler à ce sujet une décision intéressante du conseil d'Etat français, (Conseil d'État, 1ère / 6ème SSR, 13/04/2016, 389798, Publié au recueil Lebon) qui a pris position comme suit : 

 

"Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation " ;

2. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien ; qu'il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité ; que le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci ; qu'eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction ;"

 

Nous estimons que la notion d’intérêt à agir doit trouver l’acception la plus large possible, ce que semble affirmer aussi la jurisprudence des juridictions administratives[6], sous réserve de prises de position ponctuellement plus affirmées, en défaveur du demandeur. 

 

La sévérité ou la flexibilité avec laquelle les juges apprécient la notion d’intérêt à agir est une question qui intéresse la philosophie du droit et appelle, à notre humble avis, les magistrats à beaucoup de prudence et de responsabilité. Au-delà de la frustration que la décision d’irrecevabilité génère chez la personne ainsi déboutée de son action, créée notamment par l’idée de ne pas avoir même eu le droit d’être entendue en ses explications sur le fond de l’affaire, une décision d’irrecevabilité laisse également une emprunte petite ou grande sur l’image de la Justice elle-même, en fonction du précédent qu’elle crée, ceci d’autant plus lorsque la légalité de la décision administrative apparait nettement douteuse.

 

 

 

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La notion d’intérêt à agir est difficile à définir ou à circonscrire précisément en ce qu’il n’est pas évident d’en faire ressortir des principes au contenu bien déterminé respectivement des tendances jurisprudentielles claires[7]. La jurisprudence opère donc de manière empirique, au cas par cas ; « l’intérêt à agir s’illustre plus à travers les espèces qu’il ne se définit » ce qui permet donc de dégager certains critères prétoriens.[8]

 

En droit luxembourgeois, si le législateur n’a expressément prévu l’exigence d’une lésion ou d’un intérêt que pour les recours contre les actes administratifs à caractère réglementaire en disposant à l’article 7 (2) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 que «  ce recours n’est ouvert qu’aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain », la jurisprudence examine toutefois également cette question de recevabilité dans le cadre des recours portés à l’encontre des actes administratifs à caractère individuels, ceci en application de l’adage « pas d’intérêt, pas d’action ».

 

Les juridictions administratives rappellent régulièrement que « pour justifier d'un intérêt à agir, il faut pouvoir se prévaloir de  la  lésion  d'un  intérêt  personnel  dans  le  sens  que  la  réformation  ou  l'annulation  de  l'acte attaqué confère au demandeur une satisfaction certaine et personnelle ». L’on ne peut que donner raison aux juges administratifs de procéder à cette analyse conjointe. Il y a intérêt à agir dès lors qu’il y a une lésion, dans le sens d’une atteinte à l’intérêt du requérant, que celui-ci soit personnel (atteinte à sa qualité de vie, atteinte relative à la situation d’une personne, à ses droits personnels, ...), patrimonial (atteinte à la valeur d’un bien, effets sur les droits réels, …) ou moral[9] (atteinte à l’honneur, à la réputation, …).

 

Comme mentionné au préalable, l’intérêt doit être personnel, direct, actuel et certain. Certaines décisions considèrent également la légitimité de l’action. Par souci d’exhaustivité nous allons analyser chacune de ces caractéristiques.

 

 

I. Analyse des caractéristiques de l’intérêt à agir

 

A. Un intérêt personnel et direct

Toute partie demanderesse pour être recevable à introduire un recours en matière administrative, doit pouvoir se prévaloir d'une lésion à caractère individuel dérivant directement de l'acte attaqué et distinct de l'intérêt général[10]. La jurisprudence vise à éviter l’action populaire, intentée par un requérant dans l’unique optique de protéger l’intérêt général ou un intérêt collectif distinct de sa propre personne.

 

L’existence d’un lien suffisamment direct entre la décision attaquée et la situation personnelle du requérant est nécessaire. La situation de fait ou de droit du requérant doit se trouver améliorée à la suite d’une éventuelle annulation de l’acte administratif querellé[11].  

 

Jugé ainsi qu’une société de construction formant un recours contre une décision de fermeture de chantier qui lui est notifiée ne peut se prévaloir d’un intérêt direct, le véritable destinataire de cet acte étant le maître de l’ouvrage bénéficiaire de l’autorisation de construire. Dans la mesure où le préjudice invoqué par la société de construction consiste dans l’éventuelle perte de confiance du public et de ses clients à son égard, un tel intérêt n’a pas le caractère personnel et direct requis.[12] En d’autres termes, dans cette hypothèse, le lien entre le requérant et l’acte attaqué n’est pas considéré comme suffisamment caractérisé.

 

Un administré a de toute évidence un intérêt à agir contre un acte qui a directement trait à sa propre situation juridique, comme par exemple une sanction disciplinaire, un refus d’autorisation, le refus de communication d’un document faisant partie de son dossier administratif. 

 

Un acte profitant au requérant n’est en principe pas susceptible de recours, sauf s’il démontre que l’acte aurait dû lui être encore plus favorable[13]. Se pose notamment dans ce contexte la question de l’intérêt à agir contre un refus partiel d’autorisation de bâtir et la question subsidiaire de savoir si les juridictions administratives disposent dans cette hypothèse de la possibilité d’une annulation partielle de l’acte administratif individuel[14].

 

Des administrés étant tiers à des actes administratifs destinés à d’autres personnes peuvent néanmoins voir leurs intérêts directement et personnellement affectés par ces actes.  La jurisprudence retient de manière constante qu’un recours contentieux est ouvert à toute personne affectée indirectement par une décision administrative destinée à une autre personne.[15] De manière générale, lorsque plusieurs personnes sont en concurrence pour obtenir une décision qui ne peut profiter à tous, ces personnes ont un intérêt personnel à agir contre la décision qui ne sera favorable qu’à l’une d’elle. Ainsi en est-il en matière de marchés publics où, en principe, les soumissionnaires non-retenus ont intérêt à quereller la décision d’adjudication. Il en est de même en matière de fonction publique, lorsque plusieurs prétendants se disputent un même poste.

 

Il se peut également que des décisions administratives accordées au bénéfice de certains administrés affectent directement les intérêts d’autres personnes. Ainsi en est-il concernant les permis de bâtir, les autorisations d’exploitation, les autorisations d’implantation de grandes surfaces commerciales, etc.

 

En ce qui concerne les actes réglementaires, sont à considérer comme directs, les intérêts que l’acte querellé affecte sans interposition d’un lien de droit ou de fait étranger à la relation entre le requérant et cet acte[16]. En d’autres termes, le règlement querellé doit concerner personnellement le requérant.

 

Les personnes morales (sociétés, ASBL, administrations communales, établissements publics, …) peuvent également agir en justice, si leur recours se rattache soit à leur gestion propre, soit aux objectifs qu’elles poursuivent (défini par leur objet social suivant les statuts). Dans certaines hypothèses, le législateur a expressément prévu la possibilité de recours pour certaines personnes morales bien définies, notamment en matière environnementale (voir ainsi par exemple l’article 29 de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés).

 

De manière générale, il convient de retenir que le recours ne sera déclaré recevable que si la décision attaquée est susceptible de causer au demandeur un préjudice, respectivement si ce dernier peut justifier d’une lésion à caractère individualisé et retirer de l’annulation de la décision une satisfaction certaine et personnelle[17].

 

 

B. Un intérêt né et actuel

Pour fonder la recevabilité d’un recours en annulation, l’intérêt doit exister au moment de l’introduction de la requête, et subsister jusqu’au prononcé de l’arrêt[18].

 

En principe, le fait que l’intérêt à agir doit être né et actuel implique qu’un intérêt simplement éventuel ne suffit pas pour déclarer un recours contre un acte administratif recevable[19], mais il reste toutefois admis que l’intérêt puisse être futur du moment toutefois qu’il soit certain, sinon probable.

 

De l’avis relativement unanime, cette condition d’actualité est particulièrement difficile à saisir et varie suivant les interprétations (appréciation au moment de l’introduction de la requête, voire au moment du prononcé de la décision)[20].

 

Concernant les actes administratifs à caractère réglementaire, le grief provoqué par celui-ci ne s’actualisera dans le chef des administrés qu’au fur et à mesure qu’il trouvera à s’appliquer. De la sorte, en attendant que l’acte règlementaire reçoive l’application lui faisant grief, un administré ne pourra justifier que d’un intérêt virtuel pour en réclamer l’annulation.

 

Pareil intérêt virtuel est à considérer comme étant suffisant pour que le recours d’un administré contre un acte administratif réglementaire soit recevable. « En effet, les actes administratifs à caractère règlementaire sont susceptibles d’être attaqués par toutes les personnes auxquelles ils s’appliquent, par celles auxquelles ils ont vocation à s’appliquer et par celles qui sans y être à proprement parler soumises en subissent directement les effets ». A cet égard, priver l’administré ne disposant que d’un intérêt virtuel de son recours contre un acte réglementaire équivaudrait à le priver définitivement de ce recours, compte tenu des délais d’introduction d’un recours contre un acte administratif à caractère règlementaire. L’administré ne disposerait ainsi plus que de la possibilité lui conférée par l’article 95 de la Constitution pour attaquer un acte réglementaire[21], pour autant encore que la jurisprudence admette encore à ce stade que le requérant puisse valablement invoquer l’exception d’illégalité[22].

 

C. Un intérêt certain

Il n’est pas exigé que la lésion invoquée soit déjà exclusivement réalisé mais simplement que l'acte querellé renferme une possibilité d'atteinte certaine sur la situation personnelle de l’administré. La satisfaction que doit apporter le recours introduit devant le juge administratif ne doit pas être simplement hypothétique dans le chef du requérant. Ceux qui ne tirent qu’un bénéfice éventuel de leur action n’ont ainsi pas d’intérêt à agir.

 

 

D. Un intérêt légitime

Les cas dans lesquels l’irrecevabilité d’un recours pour défaut d’intérêt légitime a été prononcée sont extrêmement rares dans la jurisprudence administrative.

 

A l’instar de la jurisprudence des pays voisins, les juridictions luxembourgeoises estiment toutefois que « l'intérêt à agir conditionnant la recevabilité d'un recours administratif ne doit pas seulement être personnel et direct, effectif, né et actuel, mais encore être légitime et ne pas viser à voir consacrer une situation contraire à la loi »[23].

 

Peut-être également considéré comme illégitime le recours porté contre un acte administratif dont le requérant avait antérieurement reconnu la validité par voie de transaction[24] ou auquel il aurait expressément acquiescé[25], ou encore le recours introduit en vue d’assurer le maintien d’une situation illégale[26].

 

 

II. L’appréciation de l’intérêt à agir dans des cas particuliers

A. En matière d’urbanisme

a. L’intérêt à agir du voisin

Le requérant agissant en qualité de voisin doit justifier d’un intérêt suffisamment caractérisé ; la simple qualité de voisin ne suffit pas[27].

 

Pour voir déclarer son recours recevable, le demandeur devra en outre démontrer l’aggravation concrète de sa situation de voisin par la décision administrative querellée.[28] Cette aggravation s’apprécie selon les cas avec plus ou moins de sévérité.

 

Le requérant propriétaire doit appuyer sa demande de considérations tirées de la proximité de son immeuble avec les constructions litigieuses et arguer de ce que sa situation est aggravée par un amoindrissement de sa vue ou par la perte de soleil[29]. La jurisprudence requiert que la vue affectée par les constructions projetées soit « immédiate »[30]. Une décision de la Cour n’exige cependant pas une « vue directe » sur l’exploitation querellée mais se contente d’une « proximité immédiate » susceptible d’aggraver la circulation[31]. L'appréciation relative de la notion de "proximité immédiate" est illustrée un arrêt de la Cour administrative concernant un stand de tir avec 110 couloirs, dont 50 couloirs situés à l’extérieur.

 

Les requérants se plaignaient de l'aggravation de leur situation de voisins respectivement un préjudice direct et individualisé dû aux nuisances, notamment visuelles et sonores, dudit établissement. L'établissement était situé à environ 750 à 2.100 mètres de leurs propriétés respectives. Leur intérêt à agir n'en a pas moins été retenu par la Cour administrative[32]. Des nuisances olfactives peuvent être reçues à des distances plus longues que la perte de vue résultant d’une construction, laquelle requiert une proximité plus courte[33]. « Les troubles dénoncés peuvent, outre la dégradation de la vue, résulter de transformations d’affectation, comme l’installation d’un restaurant dans l’immeuble voisin impliquant des « difficultés de parking »[34].

 

Il n’est pas exigé que le voisin soit propriétaire de l’immeuble qu’il occupe, mais le cas échéant l’occupant doit préciser la durée et à la nature exacte de son droit d’occupation sous peine de voir sa requête déclarée irrecevable[35]. Cela étant, le propriétaire peut agir alors même qu’il aurait loué son immeuble, dès lors qu’il établit que les travaux projetés affecteront la mise en valeur de son immeuble, respectivement impliquent une moins-value pour son terrain[36].

 

Les administrés désirant introduire un recours contre un permis d’installation ou d’exploitation d’un établissement classé doivent justifier d’une « proximité » suffisante avec l’installation. L’envergure de l’installation litigieuse et de l’importance des risques de nuisances seront pris en considération. A cet égard, les voisins qui habitent ou travaillent à une distance comprise entre 1 et 2 km d’une décharge d’une envergure certaine justifient d’un intérêt à agir[37].

 

De même, les voisins habitant dans un rayon relativement proche d’un aéroport ont intérêt à attaquer les mesures d’extension de l’aéroport susceptibles d’entraîner une augmentation des nuisances sonores[38]. Des odeurs supplémentaires que l'établissement projeté est susceptible de dégager peuvent pareillement être prises en compte[39]. Par contre, une personne habitant une zone destinée à accueillir des surfaces commerciales n’est pas recevable à se plaindre d’un accroissement du trafic découlant de l’augmentation des activités commerciales dans ladite zone[40].

 

B. En matière d’établissements classés

 

1. L’intérêt à agir du voisin

 

En matière d'établissements dangereux, le voisin d'un établissement n'a pas qualité pour saisir le tribunal administratif d'une action qui n'est pas intentée dans son intérêt personnel, mais dans l'intérêt de tiers, voire dans l'intérêt général. Spécialement, est à déclarer irrecevable le recours fondé sur des griefs d'ordre général concernant des dangers pour la sécurité routière et pour la sécurité des ouvriers, qui se révèlent rester sans incidence spéciale et certaine sur la situation spécifique des voisins.

Une commune doit avoir à charge de veiller à ce qu'un établissement dangereux soit installé dans le respect des dispositions arrêtées par elle dans le cadre du plan d'aménagement général et du règlement sur les bâtisses, qui tend notamment à préserver un environnement naturel non pollué. Elle justifie partant d'un intérêt personnel suffisant à agir contre l'autorisation, sur son territoire, ou sur des terrains dont elle est directement limitrophe, d'un établissement dont elle estime qu'il compromettra l'environnement[41].

La jurisprudence administrative a retenu que les voisins directs par rapport à un établissement projeté peuvent légitimement craindre des inconvénients découlant dudit projet. Ils ont donc intérêt au respect des règles applicables en matière de permis de construire, du moins dans la mesure où leur non-observation serait susceptible de leur causer un préjudice nettement individualisé[42].

Pour des projets complexes, ayant trait à la fois à l’urbanisme, aux établissements classés et à l’environnement, la Cour apprécie l’intérêt à agir de façon plus globale dans l’hypothèse où le juge administratif est saisi de recours multiples relevant de ses divers domaines du droit et ayant trait au même établissement à autoriser. La Cour a retenu que même s’il est vrai que l’intérêt à agir peut être perçu de façon différente suivant les diverses matières, les différentes autorisations ont trait au même établissement et ce sont les mêmes voisins qui s’opposent au projet et qui entendent tirer leur intérêt à agir d’une manière quasiment globale de la présence projetée de l’établissement à travers ces autorisations toutes confondues[43].

 

 

C. En matière de marchés publics

 

En matière de marchés publics, la conception de l’intérêt à agir est relativement large, la jurisprudence estimant qu’ « un intérêt de concurrence est suffisant pour conférer à un soumissionnaire un intérêt à voir respecter les dispositions légales et réglementaires régissant   les adjudications publiques »[44].

 

 

D. L’intérêt à agir des personnes morales

 

Les principes que nous avons décrits concernant l’exigence d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain s’appliquent de manière indistincte aux personnes physiques et aux personnes morales.

 

a. Les administrations communales

 

Pour être recevable, un recours introduit par une administration communale doit tendre à la sauvegarde de l’intérêt communal ; peu de difficultés surgissent à ce propos, l’intérêt communal étant vaste[45]. Les administrations communales ont en particulier un intérêt à agir contre un refus d’approbation de leurs actes par l’autorité de tutelle[46]. Comme nous le verrons par la suite, en matière pénale, la question de l’intérêt à agir pose plus de difficultés.

 

 

b. Les associations

 

Une association, dotée de la personnalité juridique, peut agir sans conteste en vue de la défense de ses droits ou intérêts propres, ou ceux de ses membres, comme une association rassemblant des habitants du quartier attaquant les décisions communales qui autorisent l’installation d’établissements classés dans leur quartier susceptibles de nuire à leur qualité de vie[47] ou encore une biergerinitiative constituée dans un but précis[48].

 

A noter qu’il s’agit d’un intérêt corporatif dissemblable de l’intérêt général, même s’il est parfois malaisé de situer la limite précise entre l’intérêt général et l’intérêt corporatif. C’est à l’association désireuse de défendre un intérêt corporatif de rapporter la preuve de l’existence d’un pareil intérêt « caractérisé » dans son chef, ce qui peut ressortir de ses statuts devant être produits devant le juge administratif. A été déclaré irrecevable, le recours en annulation introduit par une association de droit néerlandais qui prétendait représenter des exploitants de cirques contre la prohibition de cirques mettant en scène des animaux sauvages, en ce que l’association négligeait de produire ses statuts alors qu’il ressortait bien de son objet social que la protection des intérêts de tels exploitants en faisait partie[49].

 

Certaines associations se constituent pour défendre des intérêts « collectifs » comme la lutte contre les atteintes aux droits des réfugiés, les atteintes à l’environnement, ou encore la protection des consommateurs, ... . Les recours introduits par ces associations confinent au recours populaire qui dépasse les intérêts directs et individuels des membres ou de ceux de l’association et sont, en principe, irrecevables[50].

 

Ceci dit, l’article 7, paragraphe 2, alinéa 2, de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif déroge à l’exigence d’intérêt direct, actuel et certain en ce qui concerne certaines associations.

 

Un recours est ouvert « aux associations d’importance nationale, dotées de la personnalité morale et agréées au titre d’une loi spéciale à exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction au sens de cette loi spéciale ».

 

Ledit recours « n’est ouvert dans le chef des associations que pour autant que l’acte administratif à caractère réglementaire attaqué tire sa base légale de la loi spéciale dans le cadre de laquelle l’association requérante a été agréée ». Sous ces conditions, l’action d’intérêt collectif est admise en droit luxembourgeois[51].

 

Le texte de la loi parle d’« acte administratif réglementaire », mais dans un important arrêt Greenpeace asbl Esch-sur-Alzette, la Cour administrative a autorisé l’association agréée de défense de l’environnement à agir contre une décision du ministre de l’Environnement autorisant une société luxembourgeoise de transport d’électricité à raccorder son poste de haute tension à un poste en France comme suit : « Il faut admettre, par analogie, que si, à côté de l'Etat agissant par la voie du ministère public et des victimes individuelles, de telles associations se voient reconnaître l'intérêt à déclencher l'action publique, exercée ni dans l'intérêt privé ni pour faire reconnaître des droits individuels, mais pour faire appliquer, dans l'intérêt général de la protection de l'environnement, des sanctions d'une importance telle que des sanctions pénales, elles ont pareillement intérêt à soumettre au contrôle du juge administratif et à faire sanctionner par celui-ci, des décisions administratives individuelles rendues dans le même domaine et susceptibles de porter atteinte, de manière illégale, à l'environnement ».

 

 

c) Requêtes collectives

 

Le juge administratif a décidé qu’ « il est sans intérêt pour le juge saisi d’une requête collective à l’égard de la même décision administrative de rechercher si tous les demandeurs justifient d’une qualité leur donnant intérêt pour agir pour l’hypothèse ou plusieurs voire un demandeur ont intérêt et qualité pour agir »[52]. Il suffit qu’un des requérants justifie de l’intérêt requis pour que la requête collective soit déclarée recevable.

 

De la même façon, la Cour administrative a considéré que « s’il est exact que le recours d’un propriétaire qui tend uniquement à faire assurer la défense  de  l’intérêt  général  est  à  déclarer  irrecevable  pour  défaut  d’intérêt  à  agir personnel, de même qu’une action populaire de plusieurs demandeurs agissant en vue de la défense de l’intérêt général,  mais non  regroupés  en  association  en  vue  de  la  défense d’un intérêt corporatif caractérisé », ils n’en demeure pas moins que plusieurs demandeurs peuvent agir de manière groupée via une requête collective, la thèse inverse reviendrait à « imposer à chaque propriétaire concerné par une décision administrative en matière d’urbanisme, et pouvant  avoir  un impact  négatif sur  sa  situation  particulière  de  voisin, à introduire  un recours  individuel  par  requête  séparée,  ce  qui  conduirait  à  une  multiplication  inutile  de requêtes  introductives  d’instance tendant   aux   mêmes   fins et   à   une   augmentation considérable des frais à engager »[53].

 

 

III. L’intérêt à agir en matière pénale (répression des infractions urbanistiques).

 

Il a été jugé très récemment par le tribunal d’arrondissement de Diekirch siégeant en matière d’appel du tribunal de police que « l’action civile exercée par une personne morale publique et tendant à la réparation du préjudice moral causé à la collectivité par une infraction à une loi ou à un règlement est irrecevable, le dommage prétendu résultant pour la personne morale publique d’une telle atteinte se confondant avec le préjudice social (...). Une commune ne peut agir comme partie civile devant les tribunaux répressifs en alléguant simplement le trouble porté à l’ordre social par une contravention à un règlement de police »[54].

 

 

Article rédigé par Maître Sébastien COUVREUR (avocat à la Cour)

et Mme Raffaela FERRANDINO (juriste)