La nouvelle loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.

Nouvelle loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.

 

I. La réforme, en quelques mots.

La loi du 18 juillet 2018 abroge la loi du 19 janvier 2004. Elle apporte, globalement, d’avantage de précision, ce qui devrait permettre de garantir aux acteurs concernés, une sécurité juridique accrue, et devrait limiter quelque peu le risque de décisions arbitraires, car la marge d’interprétation du ministre de l’Environnement, respectivement de l’administration s’est vue généralement réduite. Les concepts ont en effet été affinés, en particulier concernant la constructibilité en zone verte et les mesures compensatoires à exiger en cas de destruction de biotopes ou d’habitats d’espèces. Des règlements grand-ducaux d’exécution de la loi ont  d’ailleurs été publiés afin d’officialiser en quelque sorte le système des éco-points qui n’avait antérieurement pas de base juridique, et pour préciser également les notions de « biotopes protégés », ou encore d’ « habitats d’espèces d’intérêt communautaire ».

 

D’un autre côté, les nouvelles dispositions impliqueront à leur tour des difficultés d’application, lorsque les termes qu’elles renferment seront discutés, au premier stade, devant l’administration de l’Environnement et le cas échéant, au second stade, devant les juridictions administratives. Des textes parfois trop stricts ou limitatifs pourront faire surgir des questions de constitutionnalité (égalité de traitement, liberté de commerce et d’industrie, du travail agricole, etc.). Il faut épingler également une rigidité nettement accrue au niveau des possibilités de construction en zone verte, que ce soit par rapport aux constructions actuellement existantes dont les affectations ne correspondent pas à celles traditionnellement admises dans la zone verte, ou par rapport à ces activités en principe admises. Finalement, si la rigueur des textes présentés, concernant la destruction de biotopes jugés à protéger peut se concevoir aisément dans le contexte d’un projet immobilier d’envergure (PAP notamment), elle peut en revanche poser des difficultés d’application majeures pour les particuliers.

 

 

II. La constructibilité en zone verte

La loi du 19 janvier 2004 prévoyait, par rapport aux nouvelles constructions en zone verte (article 5), que seules pouvaient être érigées des constructions servant à l'exploitation agricole, jardinière, maraîchère, sylvicole, viticole, piscicole, apicole ou cynégétique ou à un but d'utilité publique. Les constructions restaient cependant soumises à l'autorisation du Ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, lequel pouvait alors refuser celle-ci si le projet était de nature à porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage ou s'il constituait un danger pour la conservation du sol, du sous-sol, des eaux, de l'atmosphère, de la flore, de la faune ou du milieu naturel en général ou s’il était contraire aux objectifs de la loi.

 

Concernant les constructions existantes en zone verte, la loi de 2004 retenait (article 10) que « les  constructions  existantes  dans  la  zone  verte  ne  peuvent  être  modifiées  extérieurement,  agrandies ou reconstruites qu'avec l'autorisation du Ministre ». La jurisprudence des juridictions administratives faisait une lecture combinée des dispositions précitées pour en conclure qu’en cas de transformation d’une construction existante, l’affectation de la construction devait (sauf droits acquis), être compatible avec la zone verte, conformément aux exigences de l’article 5.

 

Parallèlement aux exigences légales, des pratiques administratives (parfois légalement discutables) se sont développées pour voir autoriser ou refuser des projets en zone verte. L’administration exigeait par exemple des dimensions maximales pour les habitations à réaliser ou transformer, destinées aux exploitants agricoles, ou encore refusait d’autoriser des extensions d’abris destinés à des exploitations sylvicoles si celles-ci étaient jugées démesurées par rapport à la taille de l’exploitation concernée. La jurisprudence eut également l’occasion de se prononcer sur les notions d’exploitation agricoles, maraîchère, sylvicole, ou encore sur les constructions à but d’utilité publique.

 

 

La nouvelle loi du 18 juillet 2018 se veut désormais beaucoup complète concernant la constructibilité en zone verte.

 

Pour les nouvelles constructions tout d’abord, il est prévu ce qui suit :

 

« (1) Sont conformes à l’affectation de la zone verte, des constructions ayant un lien certain et durable avec des activités d’exploitation qui sont agricoles, horticoles, maraîchères, sylvicoles, viticoles, piscicoles, apicoles, cynégétiques, ou qui comportent la gestion des surfaces proches de leur état naturel.

Seules sont autorisables les constructions indispensables à ces activités d’exploitation. Il appartient au requérant d’une autorisation de démontrer le besoin réel de la nouvelle construction en zone verte.

Ne comptent pas comme activités d’exploitation au sens de la présente loi les activités économiques sans lien avec la production de matière première, notamment la location ou le prêt à usage de bâtiments, étables ou machines à des tiers.

Les activités d’exploitation visées à l’alinéa 1^er et les constructions autorisables doivent répondre aux critères suivants :

1°	Les activités d’exploitation agricole, horticole, maraîchère et viticole sont opérées à titre principal au sens de la loi modifiée du 27 juin 2016 concernant le soutien au développement durable des zones rurales. Ne sont pas autorisables les installations et constructions en rapport avec la vente par les horticulteurs et pépiniéristes de produits accessoires de leur activité ou de produits végétaux qui ne sont pas issus de leur exploitation. Ne constituent pas une activité d’exploitation agricole l’élevage ou la garde d’animaux domestiques de compagnie.
2°	Par activités d’exploitation sylvicole, on entend les activités comportant les travaux et pratiques par lesquels est assurée la gestion durable d’une forêt ou d’un boisement dans un objectif soit de production de bois, soit de conservation au profit des générations futures, soit écologique. Ne comptent pas comme activité sylvicole, les activités de transformation de bois en tant que matière première énergétique ou de construction. Seules des constructions sylvicoles en rapport direct avec la forêt exploitée sont autorisables. Ne sont pas autorisables les dépôts et ateliers servant à l’entreposage de machines, d’outils et de matériels des entreprises exerçant leurs activités principalement sur des terrains appartenant à des tiers.
3°	Par exploitation piscicole, on entend une entreprise qui se consacre à la production piscicole d’espèces de poissons autochtones dans des bassins d’eau en plein air et est exploitée toute l’année.
4°	L’activité d’exploitation apicole comprend les opérations de fabrication de miel depuis la pose des ruches jusqu’à la collecte du miel par l’apiculteur.
5°	Par exploitation cynégétique, on entend l’exercice du droit de chasse par un locataire de chasse en possession d’un contrat de bail de chasse d’un lot de chasse. Seule est autorisée une cabane de chasse par lot de chasse et pour la durée du bail. Les miradors ne sont autorisés que pour la durée du bail du lot de chasse. Ne constituent pas une activité d’exploitation cynégétique l’élevage, le dressage et l’entraînement des chiens de chasse.
6°	Par activités d’exploitation qui comportent la gestion des surfaces proches de leur état naturel, on entend la détention en plein air d’animaux de pâturage. Seules sont autorisées de petites constructions pour abriter ces animaux. Un règlement grand-ducal précise la surface maximale de ces abris en fonction de la surface de la prairie et du nombre des animaux.
7°	Un règlement grand-ducal détermine les dispositions à respecter relatives aux dimensions, au nombre, à la surface, à l’implantation, à la durabilité et à l’intégration des constructions.

(2) Une construction servant à l’habitation ayant un lien fonctionnel direct avec les activités d’exploitation agricole exercées à titre principal peut être autorisée en zone verte, pour autant que la construction est nécessaire à l’activité agricole. Un lien fonctionnel direct entre une construction servant à l’habitation et une exploitation agricole est donné lorsque l’activité agricole nécessite la présence rapprochée et permanente du chef d’exploitation. La construction servant à l’habitation est alors considérée comme construction agricole et faisant partie intégrante de l’exploitation. Une seule construction servant à l’habitation est autorisée par exploitation agricole. Cette construction servant à l’habitation peut comprendre un logement intégré faisant partie de la construction et appartenant au même propriétaire, à condition de n’être destiné qu’au logement en faveur d’un membre de la famille participant à l’exploitation ou du personnel de l’exploitation. Un règlement grand-ducal détermine les dispositions relatives aux dimensions, à la durabilité et à l’intégration des constructions servant à l’habitation.

(3) Des constructions répondant à un but d’utilité publique et les installations d’énergie renouvelable peuvent être érigées en zone verte pour autant que le lieu d’emplacement s’impose par la finalité de la construction.

(4) Des constructions accessoires pour une durée temporaire strictement limitée à la durée nécessaire pour la réalisation d’autres constructions peuvent être autorisées, sans préjudice des dispositions des articles 7 et 11.

(5)Pour les constructions servant à l’habitation qui ne se trouvent pas en zone verte, le propriétaire peut être autorisé à placer un seul abri de jardin en zone verte, adjacent à la construction servant à l’habitation, s’il ne dispose pas de fonds situé en zone urbanisée pour placer cet abri. Les critères relatifs à l’implantation, aux matériaux, à l’emprise au sol, aux teintes et aux dimensions maximales sont précisés par règlement grand-ducal.

(6)Pour chaque construction visée aux paragraphes qui précèdent, l’autorisation préalable du ministre est exigée.

(7) Les constructions nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à l’affectation de la zone verte et autorisées dans une exploitation agricole si cette dernière dispose de pâturages et d’une base fourragère provenant majoritairement de l’exploitation.

Des places à sol ferme peuvent être autorisées pour l’utilisation des chevaux détenus dans l’exploitation.

Les installations directement liées à l’utilisation des chevaux telles que les selleries ou les vestiaires sont autorisées.

Un règlement grand-ducal peut préciser les critères relatifs à l’implantation, aux matériaux, à l’emprise au sol, à la surface construite brute, aux teintes et aux dimensions maximales, ainsi que les types d’installations possibles pour la détention et l’utilisation de chevaux en zone verte.

  Concernant les constructions existantes en zone verte, la nouvelle loi est également plus étoffée et fait désormais la différence entre les « constructions existantes » et les « constructions légalement existantes », lesquelles peuvent être « rénovées » ou « transformées matériellement ». Ces notions ont été définies.

 

Finalement, un régime dérogatoire et spécifique a été prévu pour les constructions classées ou inscrites à l’inventaire supplémentaire des monuments nationaux.

 

La nouvelle disposition énonce ainsi :

 

« Art. 7. Règles concernant les constructions existantes

(1) Lorsqu’une construction existante située dans la zone verte compromet le caractère d’un site, le ministre peut ordonner que son aspect extérieur soit modifié de façon qu’elle s’harmonise avec le milieu environnant.

(2) Les constructions légalement existantes situées dans la zone verte ne peuvent être rénovées ou transformées matériellement qu’avec l’autorisation du ministre. La destination est soit maintenue soit compatible avec l’affectation prévue à l’article 6.

Pour les constructions servant à l’habitation, aucune augmentation du nombre d’unités d’habitation n’est autorisée, sauf le cas du logement intégré pour les constructions servant à l’habitation au sens de l’article 6, paragraphe 2.

Les constructions agricoles couvertes par l’autorisation prévue à l’article 6, paragraphe 1^er, à condition qu’elles ne changent pas de destination et ne changent pas leur aspect extérieur, ne nécessitent pas d’autorisation pour les rénovations à l’intérieur de ces constructions.

(3) Les constructions légalement existantes dans la zone verte ne peuvent être agrandies qu’avec l’autorisation du ministre et à condition que leur destination soit compatible avec l’affectation prévue à l’article 6. Aucune augmentation du nombre d’unités d’habitation n’est autorisée, sauf le cas de logement intégré pour les constructions servant à l’habitation au sens de l’article 6, paragraphe 2. Le ministre peut prescrire, en cas de demande d’augmentation de l’emprise au sol ou de la surface construite brute de la construction existante, une emprise au sol maximale ou une surface construite brute maximale du projet de construction à autoriser.

(4) Pour les constructions situées dans la zone verte aucun changement de destination ne sera autorisé s’il n’est pas compatible avec les affectations prévues par l’article 6.

(5) Par constructions légalement existantes dans la zone verte, on entend les constructions qui ont été autorisées par le ministre et qui ont fait l’objet d’exécution conforme à toutes les autorisations délivrées par le ministre, ou qui ont été légalement érigées avant toute exigence d’autorisation du ministre, et dont tous travaux postérieurs à la première érection ont été dûment autorisés et légalement effectués.

Par destination d’une construction, on entend l’emploi déterminé de la construction dans son ensemble.

Une transformation matérielle comprend l’ensemble des travaux portant sur la distribution des locaux d’une construction, sans incidence sur l’aspect extérieur des volumes bâtis.

Une rénovation comprend les travaux consistant à remettre dans un bon état un volume bâti existant fonctionnel et peut comprendre un changement d’équipements vétustes ainsi que la modification des murs intérieurs non porteurs et de la distribution des locaux tout en maintenant l’ensemble des dalles, des murs extérieurs et de la toiture dans leurs dimensions actuelles.

Un agrandissement est une augmentation de l’emprise au sol, du volume bâti ou de la surface construite brute.

(6) Les constructions en zone verte qui ont été démolies ou démontées ne peuvent être reconstruites qu’en vertu des dispositions de la présente loi.

(7) Lorsqu’une construction existante dans la zone verte fait l’objet d’un classement ou est inscrite à l’inventaire supplémentaire par application de la loi modifiée du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments, le ministre peut déroger au présent article en vue de la sauvegarde et du maintien dans le patrimoine d’une telle construction classée ».

 

 

III. Les biotopes protégés et les mesures compensatoires.

Suivant l’ancienne loi du 19 janvier 2004, la notion de biotope protégé était floue. Le texte précisait en effet que : « il  est  interdit  de  réduire,  de  détruire  ou  de  changer  les  biotopes  tels  que  mares,  marécages,  marais, sources, pelouses sèches, landes, tourbières, couvertures végétales constituées par des roseaux ou des joncs, haies, broussailles ou bosquets. Sont également interdites la destruction ou la détérioration des habitats de l’annexe 1 et des habitats d’espèces des annexes 2 et 3 ».

 

Le problème était qu’en cas de non-respect de la disposition précitée, le contrevenant était passible de sanctions pénales sévères, à savoir un emprisonnement de huit jours à six mois et d'une amende de 251 à 750.000 euros, ou d'une de ces peines seulement, ainsi qu’une condamnation à la remise des lieux en pristin etat.  Or, la notion de biotope n’étant pas précisément définie – et d’ailleurs exprimée de manière exemplative – le texte précité se heurtait à la critique vis-à-vis de sa conformité à la Constitution (article 14, suivant lequel « Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu’en vertu de la loi) ainsi qu’au principe de droit pénal « nullum crimen, nulla poena sine lege ».

 

Une première entaille dans le mécanisme des biotopes protégés, sur base de la loi précitée, fut faite par un arrêt de la Cour administrative du 16 février 2017 qui déclara que le Cadastre des biotopes en milieu ouvert, n’était qu’un « document de travail », la Cour ayant plus précisément retenu ce qui suit :

 

« Si le ministre peut dès lors se baser sur le contenu du cadastre pour identifier factuellement des biotopes, il n’en demeure pas moins que, confronté à une demande spécifique d’un administré à laquelle il entend opposer que le terrain concerné constitue un biotope tombant sous les dispositions protectrices de l’article 17 précité de la loi du 19 janvier 2004 pour  refuser de  faire droit à cette demande, le ministre sera tenu à chaque fois d’analyser et de justifier in concreto l’existence d’un site ou de végétation méritant la qualification de biotope, sans pouvoir se retrancher derrière les seules données factuelles figurant  au  cadastre  pour  qualifier  automatiquement  un  terrain  donné  de  biotope.  Il  en découle que le cadastre des biotopes n’est  pas  de  nature  à  produire  par  lui-même  des effets contraignants et qu’il ne peut être qualifié d’acte administratif individuel de nature à faire grief, ni d’ailleurs d’acte réglementaire à portée générale, étant à cet égard encore relevé  que  les  sanctions prévues  à  l’article  64  de  la  loi  du  19  janvier  2004  en  cas d’infraction aux prescriptions de ladite loi s’appliquent à partir du moment où l’existence d’un biotope est concrètement retenue et où il est établi in  concreto que  celui-ci  a  été réduit,  détruit ou changé en violation de l’article 17 de la loi du 19 janvier 2004, et ce indépendamment de l’existence ou non d’un cadastre ayant identifié et localisé le biotope en question ».

 

Cette décision demeure pertinente à l’heure actuelle, la loi du 18 juillet 2018 n’ayant pas eu d’incidence à ce niveau.

 

Le tribunal administratif, dans un jugement du 28 mars 2018, n° 38859 du rôle, enfonça encore quelque peu le clou, à bon droit, en estimant que la preuve de l’existence d’un biotope devait être rapportée concrètement par la partie étatique et ne pouvait être que simplement hypothétique. Un biotope, suivant le tribunal, étant à considérer comme un «milieu défini par des caractéristiques physicochimiques stables et abritant une communauté d’êtres vivants  (ou  biocénose)».

 

Finalement, la Cour constitutionnelle, dans un arrêt n° 00138 du 6 juin 2018, jugea ce qui suit :

 

« Considérant que le principe de la légalité de la peine implique partant la nécessité de définir dans la loi les infractions en des termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire et permettre aux intéressés de mesurer exactement la nature et le type des agissements sanctionnés ;

Considérant que le terme « biotope » formé à partir des mots grecs « bios » signifiant « vie » et « topos » signifiant « lieu » pourrait a priori se rapporter à tout endroit quelconque du globe terrestre en tant que lieu de vie, tandis que dans la science biologique il vise plus restrictivement une aire prêtant un cadre de vie adéquat à des espèces animales ou végétales déterminées, au sens de « Lebensraum » ;

Considérant que l’absence de définition du terme « biotope » au niveau de la loi laisse ouverte la porte à nombre d’interprétations portant notamment sur les caractéristiques requises par la loi dans le chef de pareil lieu de vie et les espèces animales ou végétales y trouvant leur cadre de vie ;

Considérant que si cette absence de définition du terme « biotope » n’est pas une cause de difficulté d’application quant aux différents éléments naturels qui sont énumérés à titre d’exemples, l’absence de définition claire et précise reste entière pour les autres éléments naturels, lieux de vie y non énumérés en tant qu’exemples de biotope ;

Considérant qu’il s’ensuit que par rapport à la question préjudicielle posée, l’article 17, alinéa 1er, première phrase de la loi modifiée du 19 janvier 2004 est contraire à l’article 14 de la Constitution pour les lieux de vie y non énumérés en tant qu’exemples de biotope ».

 

La nouvelle loi tend à répondre aux difficultés juridiques mises en évidence dans le cadre des jurisprudences précitées.

 

Suivant cette dernière, « il est interdit de réduire, de détruire ou de détériorer les biotopes protégés, les habitats d’intérêt communautaire ainsi que les habitats des espèces d’intérêt communautaire pour lesquelles l’état de conservation des espèces a été évalué non favorable 

 

Un règlement grand-ducal précise les mesures à considérer comme une réduction, une destruction ou une détérioration des biotopes protégés et habitats visés par l’alinéa 1er.».

Le « règlement grand-ducal du 1er août 2018 établissant les biotopes protégés, les habitats d’intérêt communautaire et les habitats des espèces d’intérêt communautaire pour lesquelles l’état de conservation a été évalué non favorable, et précisant les mesures de réduction, de destruction ou de détérioration y relatives » expose ce qu’il y a lieu d’entendre aux termes de l’article 17 de la loi précitée.

 

Par ailleurs, le système des mesures compensatoires en cas de destruction des biotopes a été précisé et fixé par règlement grand-ducal :

- Règlement grand-ducal du 1er août 2018 instituant un système numérique d’évaluation et de compensation en éco-points ;

- Règlement grand-ducal du 1er août 2018 déterminant la valeur monétaire des éco-points.

 

 

IV. La suppression du recours en réformation

Suivant la loi du 19 janvier 2004, les recours contre les décisions prises en vertu de ladite loi étaient des recours en réformation. Dans le contexte de pareil recours, le juge administratif dispose d’une marge d’appréciation plus importante. Il est appelé à statuer à nouveau, « en se substituant à l’administration par le réexamen de la décision entreprise sous tous ses aspects. Les points de fait et de droit, la légalité de l’acte mais aussi son caractère approprié, voire son opportunité peuvent être remis en cause » (LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF EN DROIT LUXEMBOURGEOIS par Rusen ERGEC, professeur émérite mis à jour par Francis DELAPORTE, président de la Cour administrative - Pas. Adm., 2017, p. 52, et les références y citées).

 

Dans le cadre de la nouvelle loi du 18 juillet 2018, le recours en réformation se voit désormais remplacé par un recours en annulation, ce qui traduit sans doute une certaine méfiance du pouvoir législatif vis-à-vis de la marge d’intervention des juges en cette matière, mais s’avère regrettable en ce que cette suppression constitue une régression dans les droits des administrés.

 

 V. Divers

 
La nouvelle loi mériterait encore des commentaires au niveau du droit de préemption qu'elle institue en faveur de l’Etat, des communes et des syndicats de communes pour les parcelles situées dans une zone de protection nationale, "en vue d’assurer la sauvegarde des habitats et espèces ainsi que du paysage et de la connectivité écologique", respectivement des commentaires sur les sanctions pénales qui y sont retenues.

Nous nous en tenons cependant, pour l'heure, aux développements exposés ci-dessus qui abordent, selon nous, les éléments les plus saillants de la réforme.

 

 

Me Sébastien COUVREUR

Avocat à la Cour