Loi Omnibus : Quelles incidences en droit immobilier ?
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La loi omnibus a été publiée au Mémorial du 23 mars 2017.
Elle entrera en vigueur le 1er avril 2017.
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Loi Omnibus : Quelles incidences en droit immobilier ?
Après un peu plus de deux années de discussions au sein de la Chambre des Députés (en Commission de la Fonction publique et de la Réforme administrative), le texte du projet de loi dite « Omnibus » a été adopté par 55 voix pour, 3 contre et deux abstentions, le 8 février 2017.
La loi qui sera prochainement publiée au Mémorial aura pour effet de modifier plusieurs législations importantes pour le secteur de la construction et le droit de l’immobilier, à savoir en particulier :
- la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain ;
- la loi du 30 juillet 2013 concernant l'aménagement du territoire ;
- la loi du 22 octobre 2008 portant promotion de l'habitat et création d'un pacte logement avec les communes ;
- la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ;
- la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l'eau ;
- la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux ;
- la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés.
Nous analysons ci-après les principales nouveautés dans le domaine de l’immobilier, dont certaines revêtent un intérêt capital pour les promoteurs (notamment en matière de PAP) et les administrations communales (accélérations et simplification des procédures, rapports avec les autorités de tutelle, etc.).
1. En matière d’aménagement communal et de développement urbain
a) Le nombre maximum des membres de la Commission d’aménagement, actuellement fixé à 5, sera porté à 13, ceci principalement afin de permettre à la Cellule d’évaluation (dont les membres font partie de la Commission d’aménagement) de statuer plus rapidement sur les demande d’avis en matière de PAP. La Cellule d’évaluation pourra par ailleurs remettre un avis en présence de deux membres (au lieu de trois précédemment).
b) Les communes qui ont engagé une personne qualifiée au sens des articles 99bis ou 99ter de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 (à savoir un urbaniste ou un aménageur) pourront procéder à la modification du PAG, sans devoir avoir recours à une personne externe, ce qui devrait impliquer des économies dans leur chef, en particulier pour ce qui concerne des modifications ponctuelles relativement courantes du PAG (changement du zonage uniquement, adaptation de certaines dispositions de la partie écrite du PAG, etc.).
c) Le contenu de l’étude préparatoire des dossiers de refontes ou des modifications de PAG sera plus réduit, un certain nombre d’analyses et d’études ne devant plus y figurer (il se pose toutefois la question de savoir s’il n’y aurait pas lieu de modifier également le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu l’étude préparatoire du plan d’aménagement général d’une commune).
d) Le rapport de présentation devant accompagner actuellement les procédures de modification ou révision du PAG est remplacé par une « fiche de présentation » résumant les orientations fondamentales du projet. Un règlement grand-ducal devra préciser le contenu de cette « fiche de présentation ».
e) Les projet de modification ou de refonte du PAG devront être publiés sur support électronique (site internet de la commune concernée) durant l’enquête publique, ceci en sus du dépôt desdits projets à la maison communale.
Il en est de même concernant les projets d’aménagement particulier.
f) Une mise en concordance des PAG vis-à-vis du programme directeur de l’aménagement du territoire ne sera plus requise.
g) Les servitudes de type moratoire (article 20 de la loi modifiée du 19 juillet 2004) devront être désormais également publiées sur support informatique.
h) Les demandes en indemnisation du préjudice résultant des servitudes des plan d’aménagement général et plans d’aménagement particulier sont désormais prescrites après 5 ans à la suite de l’entrée en vigueur du PAG (par exemple à la suite du reclassement d’un terrain constructible en zone verte) ou du PAP. Il est intéressant de relever que le Conseil d’Etat s’est opposé à ce délai de cinq ans, en sollicitant une prescription trentenaire, délai de droit commun.
i) Les conditions dans lesquelles les communes peuvent opter pour un classement en zone de PAP quartier existant, soit la définition de la « zone urbanisée », ont été allégées. En effet, la première condition – prévoyant que « seuls les terrains ou ensemble de terrains dont au moins la moitié des parcelles est construite » peuvent être classés en zone de PAP QE – est abrogée, conférant ainsi une plus grande flexibilité aux communes dans le cadre de la refonte de leurs PAG.
En d’autres termes, les communes pourront classer un terrain ou un ensemble de terrains en zone de PAP QE dès que ceux-ci sont considérés comme viabilisés au sens de l’article 23 alinéa 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004.
j) A l’instar de ce qui sera désormais prévu en matière de PAG, les communes qui disposent d’un service technique communal répondant aux exigences des articles 99bis et 99ter de la loi communal pourront élaborer ou modifier les PAP Quartier Existant et les PAP Nouveau Quartier sans devoir recourir à une personne externe à l’administration.
k) L’initiative d’élaborer un PAP nouveau quartier pourra provenir de toute personne (promoteur, propriétaire(s), SCI…) justifiant d’un titre l’habilitant à réaliser cette opération.
Suivant l’ancienne version de la loi du 19 juillet 2004, cette personne devait avoir un titre (mandat ou compromis de vente) de l’ensemble des propriétaires des terrains qui seraient repris dans l’emprise du PAP (ceci conduisant souvent à des situations de blocage, voire à des abus de la part de certains propriétaires). Désormais, ce titre doit être consenti, par écrit, par la moitié au moins des propriétaires disposant ensemble de la moitié au moins de la surface des terrains concernés.
En d’autres termes, la majorité des propriétaires au sein d’une zone soumise à PAP, disposant ensemble d’au moins la moitié des surfaces concernées, pourront imposer une procédure de PAP à la minorité des autres propriétaires, lesquels ne seront informés que via l’enquête publique (pas de notification individuelle). Un promoteur ayant pareil titre pour réaliser l’opération, pourra procéder de la même façon.
Si cela permet de débloquer la réalisation d’un projet immobilier au stade de la planification, le risque de blocage respectivement de contentieux subsiste toutefois au stade de la réalisation du projet, dès lors que le ou les propriétaires n’ayant pas donné leur accord à l’entame de la procédure d’approbation du PAP pourraient bloquer le projet au stade de la réalisation des infrastructures publiques du lotissement, ou au stade du remembrement, même s’il existe des palliatifs à ces situations (notamment le remembrement forcé).
La modification des PAP Nouveau quartier d’ores et déjà approuvés sera possible sous les mêmes conditions, nonobstant le refus de certains propriétaires.
l) En matière de logements à coût modéré à réaliser par le promoteur dans le cadre d’un PAP, le seuil à partir duquel ces logements sont à réaliser par le ou les initiateurs d’un PAP de même que le calcul du nombre de logements à créer est modifié.
En effet, l’ancienne version de l’article 29 (2) prévoyait que l’initiateur du PAP devait réserver soit 10 % de la surface du terrain à bâtir net, soit 10% des logements à construire, pour la réalisation de logements à coût modéré, dès que la superficie du terrain à bâtir brut (c'est-à-dire la surface totale avant cession des terrains repris dans les délimitations du PAP) était supérieure ou également à un hectare.
La nouvelle version du texte énonce désormais que pour chaque PAP nouveau quartier qui prévoit un nombre de logements supérieur à 25 unités, au moins 10 % de la surface construite brute (SCB) à dédier au logement doit être réservée à la réalisation de logements à coût modéré.
Ce texte peut conduire au paradoxe suivant :
- Un promoteur réalisant 25 unités de logement échappera à l’obligation légale, peu importe la surface de terrain net ou brut concernée ; il réalisera dès lors 25 unités de « logements classiques » et pourra fixer lui-même les prix de vente ou de location de ces unités.
- Un promoteur réalisant 26 unités de logements devra dédier 10 % de la SCB à la réalisation de logements à coût modéré. Sachant que ces logements ont en principe des surfaces réduites, il se peut que le promoteur réalise in fine, moins de « logements classiques » que dans la première hypothèse (par exemple, pour un PAP portant sur une surface d’un peu plus d’un hectare ayant un coefficient de densité de logement de maximum 27 unités de logement/hectare).
Cette nouvelle disposition pourra ainsi, dans certains cas, donner lieu à un calcul commercial de la part du promoteur (réaliser moins d’unités de l’absolu tout en évitant la réalisation de logements à coûts modérés, ou réaliser plus de logements dans l’absolu mais moins de « logements classiques »).
Dans ce contexte, l’analyse du coefficient de densité DL (nombre d’unités de logement admis par hectare brut), au sein de la zone soumise à PAP nouveau quartier, devient encore plus importante.
m) Le délai imparti à la Cellule d’évaluation pour remettre son avis sur le PAP est réduit à 1 mois (3 mois actuellement).
n) Une procédure allégée a été prévue en cas de « modification ponctuelle du PAP ». Fondamentalement, la procédure classique ne subit que deux changements principaux. D’une part, la modification ponctuelle peut éviter un passage auprès de la Cellule d’évaluation si le ministre de l’Intérieur estime expressément ou tacitement que la modification ponctuelle du PAP est conforme aux dispositions de la loi modifiée du 19 juillet 2004 et à ses règlements d’exécution. D’autre part, la tutelle d’approbation en fin de procédure de la part du ministre de l’Intérieur est supprimée dans l’hypothèse où ce dernier estime, tacitement ou expressément, au début de la procédure, que la modification ponctuelle du PAP lui soumise est conforme à la loi précitée et à ses règlements d’exécution.
o) En ce qui concerne la convention d’exécution du PAP, il est prévu que celle-ci peut désormais fixer les modalités de réalisation des mesures compensatoires conformément à l’article 17 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. Dans ce cas, le ministre ayant la protection de la nature dans ses attributions est invité à remettre un avis sur les mesures compensatoires prévues. La nouvelle disposition intègre également le principe de l’approbation tacite de la convention d’exécution en cas d’absence du ministre de l’Intérieur dans un délai de 30, respectivement de 45 jours (en cas de mesures compensatoires).
p) L’article 37 de la loi du 19 juillet 2004 est modifié pour soumettre à autorisation du bourgmestre les « dispositifs de publicité au sens de l’article 37 de la loi modifiée du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des Sites et Monuments nationaux ».
Les bourgmestres des communes qui n’ont actuellement pas, au sein de leur règlement sur les bâtisses, de dispositions relatives aux enseignes et publicités, ne pourront refuser la demande d’autorisation en la matière, faute de base légale pour ce faire. Une circulaire serait envoyée sous peu aux administrations communales pour attirer leur attention sur cette problématique et pour les inciter à prévoir dans leur règlementation urbanistique des prescriptions en la matière.
q) Le délai de péremption d’une autorisation de bâtir est désormais porté à un maximum de trois ans (un an + deux prolongation éventuelles d’un an).
r) En matière d’information des tiers à l’autorisation de bâtir, il est désormais expressément prévu que le certificat « point rouge » doit être affiché par le maître d’ouvrage aux abord du chantier, de manière aisément visible et lisible à partir de la voie public. Par ailleurs, le public devra être informé de la délivrance d’une autorisation de construire sur le site internet de la commune (Raider virtuel).
s) Le règlement sur les bâtisses des communes pourra définir des travaux de moindre envergure exemptés d’une autorisation du bourgmestre. Le cas échéant, ils feront l’objet d’une obligation de déclaration.
t) L’obligation d’élaborer un PAP a été revue pour ce qui concerne la mise en œuvre des PAG fondés sur la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations. Le critère de la « création d’un groupe d’habitation », étant considéré comme la réalisation de « deux maisons ou plus occupant un terrain qui, en raison de son étendue, de sa situation et de la condition du propriétaire, est destiné à être soumis à un lotissement », est supprimé et remplacé par le critère, plus facile à interpréter, de « la création de logements sur un ou plusieurs terrains non viabilisés, conformément à l’article 23, alinéa 2 » de la loi modifiée du 19 juillet 2004.
En d’autres termes, dès lors qu’un projet immobilier ne nécessiterait pas une viabilisation préalable du terrain concerné, la commune ne pourra plus exiger l’élaboration préalable d’un PAP.
2. En matière d’aménagement du territoire
Le droit à indemnisation résultant des servitudes découlant des plans directeurs sectoriels ou d’un plan d’occupation du sol est désormais prescrit dans un délai de cinq ans (au lieu de 30 ans, délai de droit commun) qui suit l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal déclarant obligatoire le PDS ou le POS.
3. La loi dite « pacte logement »
Les hypothèses dans lesquelles les communes et le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat disposent d’un droit de préemption ont été largement élargies, ce qui fit d’ailleurs dans un premier temps l’objet d’objections formelles de la part du Conseil d’Etat.
Suite à l’avis de la Haute Corporation, il a été précisé que « le droit de préemption ne peut être exercé qu’en vue de la réalisation de logements visés par les dispositions relatives aux aides à la construction d’ensembles prévues par la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l’aide au logement. Le droit de préemption peut également être exercé en vue de la réalisation de travaux de voirie et d’équipements publics ainsi que de travaux visant à ériger des équipements collectifs conformément aux articles 23 et 24, paragraphe 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ».
Le droit de préemption a été élargit dans deux hypothèses :
-La commune dispose désormais d’un droit de préemption « pour toutes les parcelles non construites situées dans des zones urbanisées ou destinées à être urbanisées sur le territoire communal » ;
- La commune et le Fonds du Logement ont encore un droit de préemption « pour toutes les parcelles situées entièrement ou partiellement dans une bande de cent mètres longeant la limite de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée et située à l’extérieur de ces zones ».
Nonobstant l’ajout des finalités pour lesquelles le droit de préemption doit être utilisé, il nous semble que l’assiette du droit de préemption est devenue à ce point large que le texte précité demeure à notre avis critiquable vis-à-vis de sa conformité avec les dispositions de la Constitution (article 16) et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ensemble la jurisprudence y relative.
En particulier, la première hypothèse (tout terrain non bâti situé dans le périmètre constructible de la commune) risque de constituer un sérieux frein à l’activité des promoteurs/investisseurs (un compromis de vente est conclu sous la condition suspensive de l’obtention d’une autorisation de construire. Le promoteur effectue pendant des mois les démarches pour l’obtention du permis. Or, au moment de passer l’acte notarié une fois l’autorisation acquise, la commune pourrait user de son droit de préemption). Le promoteur avisé veillera dès lors désormais à demander à l’administration communale une renonciation à son droit de préemption si le terrain concerné ne l’intéresse pas, voire, à solliciter le notaire pour ce faire, avant d’avoir effectué les démarches en vue de l’obtention du permis.
4. En matière de protection de la nature et des ressources naturelles
a) L’exigence d’une autorisation du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions pour toute construction située à une distance inférieure à 30 mètres des bois et forêts de plus d’un hectare, ainsi que des zones protégées d’intérêt communal, national ou communautaires, ou encore à moins de 30 mètres des cours d’eau, est supprimée.
b) La durée de péremption de l’autorisation du ministre de l’Environnement (notamment de l’autorisation de construire en zone verte) est portée à un maximum de 4 années (deux ans + deux prolongations d’un an maximum), au lieu de deux ans auparavant.
5. En matière de gestion de l’eau
Une flexibilité accrue est accordée au ministre de l’Intérieur pour autoriser des constructions en zone inondable.
Ainsi, le ministre pourra autoriser des PAP nouveau quartier dans les zones inondables. Son approbation dispensera le ou les initiateurs du PAP d’une autorisation spécifique (requise en principe en vertu de l’article 23 (1) e) de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l'eau.
Par ailleurs, une construction nouvelle pourra être autorisée par le ministre, même si elle ne vise pas à combler une lacune dans le tissu urbain existant, « à condition que toutes les mesures appropriées soient prises pour compenser la perte de volume de rétention ou pour prévenir les dommages pour les personnes, les biens ou l’environnement ».
6. En matière de protection des sites et monuments nationaux
La loi Omnibus implique principalement des changements au niveau de la définition de la notion de « publicité », ceci malgré les vives critiques du Conseil d’Etat sur ce point. La compétence du ministre ayant la Culture dans ses attributions est également précisée pour ce qui concerne les immeubles classés monument national ou inscrits à l’inventaire supplémentaire et prévoit à cet égard le principe d’une autorisation tacite.
7. En matière d’établissements classés
a) La loi Omnibus prévoit la création de deux nouvelles classes d’établissements classés. Les établissements de la classe 1A étant autorisés par le seul ministre ayant dans ses attributions le Travail, et la classe 1B étant autorisés que par le seul ministre ayant l’Environnement dans ses attributions. Les établissements de la classe 1 restent autorisés par les deux ministres conjointement.
Ces nouvelles classes font échos aux classes 3A et 3B, la différence entre les deux résidant dans le fait que pour ces dernières, une procédure de commodo et incommodo telle que prévue aux articles 10 à 12 ou à l’article 12bis de la loi modifiée du 10 juin 1999 sur les établissements classés, n’est pas requise.
Il est important de relever que les nouvelles classes 1A et 1B ne concernent actuellement aucun établissement en fonctionnement. Une révision de la nomenclature des établissements classés reprise à l’annexe du règlement grand-ducal modifié du 10 mai 2012 portant nouvelle nomenclature et classification des établissements classés est dès lors requise pour concrétiser les objectifs de simplification administrative voulus par les auteurs du projet de loi Omnibus.
En d’autres termes, il est prévisible que certains établissements classés subissent un changement de classe dans les prochains mois.
b) Diverses modifications d’ordre procédural, respectivement concernant les pièces à joindre à une demande d’autorisation d’exploitation sont apportées au texte de loi (notamment par rapport à la procédure d’irrecevabilité de la demande d’autorisation en cas de dossier incomplet). On épinglera en particulier le fait que désormais, le futur exploitant ne devra plus fournir une attestation de la conformité de l’établissement projeté avec la destination de la zone conformément à la règlementation urbanistique communale (PAG) ou éventuellement nationale (plan directeur sectoriel, POS).
Une analyse approfondie des modifications apportées dans le contexte de la législation sur les établissements classés dépasse largement le cadre du présent article.
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La loi Omnibus et les modifications des textes législatifs qu’elle véhicule entreront en vigueur dans un délai d’un mois suivant sa publication au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg.
Nous ne manquerons pas de commenter plus abondamment les modifications apportées, en particulier en matière d’urbanisme, dans le cadre de nos prochaines publications.
Le texte adopté par la Chambre des Députés est disponible suivant ce lien.
Maître Sébastien COUVREUR
Avocat à la Cour