Les « zones de verdure urbaines » et la zone verte

Les « zones de verdure urbaines » et la zone verte

Arrêt de la Cour administrative du 6 mai 2021, no 44707C du rôle

 

Dans son arrêt du 6 mai 2021 no 44707C, la Cour administrative énonce qu’une « zone destinée à rester libre au sens de l’article 28 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 », que représente entre autres, la zone de verdure située à l’intérieur de ce qui est communément appelé le périmètre d’agglomération, « ne compte pas comme faisant partie de la zone verte au sens de l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004 » et « ne constitue pas un îlot de zone verte à l’endroit ».

Cette décision paraît pouvoir être considérée comme un revirement de jurisprudence.

 

Rappel de la loi

La loi sur la protection de la nature du 18 juillet 2018 définit la  zone verte comme l’ensemble « des parties du territoire national non affectées en ordre principal à être urbanisées selon un plan d’aménagement général en vigueur. Dans les communes régies par un plan d’aménagement général régi par la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, des parties du territoire national qui sont qualifiées selon le prédit plan de zones destinées à rester libres. À défaut de plan d’aménagement général, des parties du territoire national qui ne sont pas situées dans des zones qui sont viabilisées ».

La loi de 1982 et la loi de 2004 reconnaissent des zones « affectées à des destinations nécessitant en ordre principal des constructions sur la totalité de l’aire concernée », et définissent comme zone verte « les parties du territoire situées en dehors de ces zones ». D’après ces lois la zone verte serait donc également constituée des parties du territoire qui ne sont pas affectées en ordre principal à la construction.

 

Il convient de souligner que la loi ne connaît ni le terme de « périmètre », ni celui de « agglomération », ni celui de « zone de verdure ».

 

Deux interprétations de la loi

Deux interprétations sont concevables des termes « les parties du territoire qui ont affectées en ordre principal à l’urbanisation » (ou à des destinations nécessitant en ordre principal des constructions) :

 

1)   Ces termes peuvent être compris comme désignant l’ensemble des parcelles situées à l’intérieur de ce qui est appelé communément le périmètre d'agglomération. Cet ensemble, étant constituée d’une majorité de parcelles destinées à la construction, ainsi que d’un nombre limité de parcelles non destinées à la construction, peut être considéré comme étant globalement « destiné en ordre principal à la construction » : même s’il comprend quelques parcelles non destinées à la construction, la très grande majorité de parcelles de cet ensemble sont destinées à la construction. Les parcelles individuelles non destinées à la construction ne constitueraient donc pas des îlots de la zone verte au sens de la loi, mais feraient partie de cet ensemble destiné en ordre principal à la construction.

 

Suivant cette interprétation, la zone verte au sens de la loi se situerait exclusivement à l’extérieur de ce qui est appelé le « périmètre d’agglomération ». Pour marquer la différence avec la zone verte au sens de la loi, les parcelles non destinées à la construction sont appelées zone de verdure à l’intérieur dudit périmètre.

 

Il faudrait en déduire que le ministère de l’environnement n’aurait pas de compétence à l’intérieur du périmètre, étant donné qu’il n’y aurait pas de zone verte à l’intérieur du périmètre.

 

2)   Mais le terme en question pourrait désigner aussi les parcelles individuelles que le PAG classe comme affectées à la construction. Il s’agirait de la très grande majorité des parcelles situées à l’intérieur de ce qui est appelé le périmètre. « Les parties du territoire qui ne seraient pas affectées en ordre principal à la construction », par contre, seraient également constituées des seules parcelles individuelles que le PAG classe comme non affectées à la construction. Ces parcelles individuelles classées comme non affectées à la construction correspondraient ainsi à la définition que la loi donne de la zone verte. La très grande majorité des parcelles seraient situées à l’extérieur du périmètre. Mais il y en aurait aussi à l’intérieur du périmètre où elles constitueraient des îlots de zone verte à l’intérieur du périmètre. Ainsi le parc urbain serait-il une zone verte au sens de la loi de la protection de la nature. Seules les constructions visées à l’article 6 y pourraient être autorisées, en l’occurrence des constructions servant l’utilité publique (par exemple des chemins piétonniers, installations sanitaires, mobilier urbain, etc.). Un tel îlot de la zone verte à l’intérieur du périmètre est destinée essentiellement (en ordre principal) à rester libre de constructions.

 

Suivant cette interprétation, les zones de verdure à l’intérieur du périmètre seraient des parties de la zone verte au sens de la loi. A l’intérieur du périmètre, qui réunit pratiquement tous les terrains constructibles, pourraient donc se trouver des parties de zone verte. La notion de périmètre au sens classique perdrait son sens puisqu’il n’y aurait plus de limite sous forme plus ou moins concentrique et continue entre une zone bâtie (l’agglomération) à l’intérieur du périmètre et la zone verte à l’extérieur du périmètre.

 

Suivant cette interprétation le ministère de l’environnement aurait des compétences à l’intérieur du périmètre d’agglomération. C’est cette dernière interprétation qui est la sienne, mais qui semble contredite par la Cour administrative dans son arrêt précité.

 

La relation avec la réglementation concernant les PAG

D’après l’article 2 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du PAG d’une commune il faut distinguer deux catégories de zones de base distinctes :

 

1. Les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées,
2. Les zones destinées à rester libres.

Cette définition paraît s’inspirer du concept de l’agglomération délimitée par un périmètre : les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées paraissent viseraient l’agglomération à l’intérieur du périmètre, alors que les zones destinées à rester libres se situeraient à l’extérieur de zones urbanisées ou destinées à être urbanisées, donc à l’extérieur du périmètre.

 

Cette définition paraît ambiguë dans le sens où l’on ne sait pas si des zones de verdure à l’intérieur du périmètre doivent être considérées comme zones destinées à rester libres, c’est-à-dire comme des îlots de la zone verte, ou bien si elles font partie intégrante des zones urbanisées ou destinées à être urbanisées.

 

Mais le même texte prévoit à son article 27 une définition relativement précise des catégories qui peuvent composer la zone verte :

-      les zones agricoles,

-      les zones forestières,

-      les zones viticoles,

-      les zones  horticoles

-      les zones de parc public,

-      les zones de verdure.

 

Ce zonage coïncide avec la zone verte, telle qu’elle est définie dans la loi de la protection de la nature, dans la mesure où toutes ces zones ne sont pas destinées à titre principal à la construction.

 

D’après ce texte des zones de verdure à l’intérieur de l’agglomération et du périmètre, font partie de la zone verte au sens de la législation sur la protection de la nature et des ressources naturelles. 

 

L’arrêt de la Cour administrative du 6 mai 2021 no 44707C ne suit pas cette définition.

 

 

L’arrêt no 44707C du 6 mai 2021

 

Dans cette affaire, une société a formé un recours dans le cadre de la refonte du PAG de la Ville de Luxembourg, pour demander que sa parcelle, actuellement classée en « zone forestière », soit classée en zone d’habitation.

 

La parcelle se trouve au milieu d’une ceinture boisée relativement large et longue, qui est classée zone destinée à rester libre dans le PAG.

 

La société demanderesse argumente qu’une « zone destinée à rester libre » correspondrait à ce qui serait communément appelé « zone verte » au sens de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, désignée ci-après par « la loi du 19 janvier 2004. Elle estime que de pareilles zones devraient nécessairement se trouver à l’extérieur du périmètre d’agglomération, de sorte qu’il serait légalement impossible d’instituer de pareilles zones à l’intérieur des zones urbanisées.

 

Dans leur jugement du 25 mai 2020 (40548) les premiers juges ont développé les considérations suivantes :

 

En effet, aux termes de l’article 28 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011, la zone de verdure [VERD] constitue une sous-catégorie de la zone destinée à rester libre. Toujours selon l’article 28 du même règlement grand-ducal, seules les constructions définies à l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004, sont autorisées en zone destinée à rester libre et par conséquent en zone de verdure [VERD]. Ledit article 5 de la loi du 19 janvier 2004 prévoit ce qui suit :

 

« Dans les communes régies par un plan ou un projet d’aménagement général couvrant l’ensemble de leur territoire, toute construction, incorporée au sol ou non, n’est autorisée que dans les zones affectées à l’habitation, à l’exploitation de commerces, à l’implantation d’industries, aux installations et constructions sportives et assimilées, ainsi qu’à d’autres destinations nécessitant en ordre principal des constructions immobilières sur la totalité de l’aire concernée.

 

Dans les parties du territoire de ces communes situées en dehors des zones définies à l’alinéa qui précède, parties dénommées « zone verte » dans la présente loi, seules peuvent être érigées des constructions servant à l’exploitation agricole, jardinière, maraîchère, sylvicole, viticole, piscicole, apicole ou cynégétique ou à un but d’utilité publique. Les constructions restent cependant soumises à l’autorisation du ministre. ».

 

La notion de « zone destinée à rester libre » est dès lors dénommée « zone verte » par l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004. Ledit article 5 définit la notion de « zone verte » par opposition aux « zones affectées à l’habitation, à l’exploitation de commerces, à l’implantation d’industries, aux installations et constructions sportives et assimilées, ainsi qu’à d’autres destinations nécessitant en ordre principal des constructions immobilières sur la totalité de l’aire concernée » - en d’autres termes, par opposition aux zones urbanisées ou aux zones destinées à être urbanisées - situées dans les communes régies par un plan ou un projet d’aménagement général. A travers cette définition, l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004 divise donc le territoire communal, d’un côté, en zone verte et, d’un autre côté, en zones urbanisées ou destinées à être urbanisées. C’est d’ailleurs le principe retenu par la Cour administrative dans un arrêt du 13 juillet 2017, inscrit sous le numéro de rôle 38895. En effet, la Cour a retenu que la « summa divisio  du territoire communal en termes de zonage induit la distinction entre la zone verte, d’un côté, en tant que zone non urbanisée, et les autres zones participant à l’urbanisation du territoire et incluses en principe dans le périmètre d’agglomération tel que par ailleurs délimité par l’alinéa 3 de l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004 qui définit précisément la zone verte comme étant « les parties du territoire de ces communes situées en dehors des zones définies à l’alinéa qui précède ».

 

Si, dès lors, les demandeurs déduisent du fait que le deuxième alinéa de l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004 définit la zone verte comme « parties du territoire de ces communes situées en dehors des zones définies à l’alinéa qui précède [i.e. les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées] », qu’une zone verte ne pourrait pas être instituée « à l’intérieur des zones urbanisées », le tribunal ne saurait suivre ce raisonnement, qui reviendrait, en fin de compte, à enfermer la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée à l’intérieur d’un cercle de diamètre plus ou moins important, uniformément urbanisé et sans aucune zone destinée à rester libre en son sein, tandis que la zone verte ne pourrait s’étendre qu’à l’extérieur dudit cercle. Un tel raisonnement, outre le fait qu’il ne correspond pas à la réalité urbanistique, serait illégal d’un double point de vue.

 

Force est, en effet, en premier lieu, de constater que l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 déterminant les objectifs d’un PAG vise à garantir un développement cohérent et harmonieux de l’ensemble du territoire communal en maintenant un équilibre entre les facteurs sociaux, écologiques et économiques. Aux termes dudit article les communes doivent notamment veiller à un « développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ». Les auteurs de la loi du 19 juillet 2004 considèrent dès lors la mixité comme étant un facteur clé permettant d’améliorer la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités. Or, le raisonnement des demandeurs en bannissant toute zone destinée à rester libre à l’extérieur d’un cercle strictement réservé aux zones urbanisées ou destinées à être urbanisée, empêche toute mixité et toute diversification du territoire communal et ainsi toute amélioration de la qualité de vie de la population et de la qualité urbanistique des localités. L’argumentation des demandeurs est donc à rejeter pour être contraire à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.

 

Au-delà de cette conclusion, il échet encore de constater que la lecture de l’article 5 précité de la loi du 19 janvier 2004 révèle, tel que la Cour administrative l’a retenu dans son arrêt précité du 13 juillet 2017, que ledit article se limite à fournir une définition de la zone verte par opposition aux zones urbanisées ou destinées à être urbanisées et à opérer ainsi la distinction entre la zone verte et les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées, sans pour autant prévoir une quelconque disposition relative à la répartition desdites zones sur le territoire communal. La compétence des autorités communales en cette matière n’est en effet pas liée, de sorte qu’elles sont libres d’organiser le positionnement des différentes zones sur le territoire communal, sous condition, évidemment, du respect des dispositions légales en matière d’urbanisme et notamment de la loi du 19 juillet 2004. Contrairement aux affirmations des demandeurs, aucune disposition légale et, plus concrètement, ni la loi du 19 juillet 2004, ni la loi du 19 janvier 2004, ni le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 n’interdisent d’instituer une zone destinée à rester libre, en l’occurrence une zone de verdure [VERD], à l’intérieur des zones urbanisées. En d’autres termes, il est légalement admissible qu’une zone destinée à rester libre soit entourée de zones urbanisées ou destinée à être urbanisées.

 

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, l’argumentation des demandeurs selon laquelle l’institution de zones vertes au sein de zones urbanisées ou destinées à être urbanisées serait illégale est à rejeter pour ne pas être fondée.

 

Le Tribunal administratif paraît donc considérer la zone de verdure à l’intérieur du périmètre comme une partie de la zone verte prévue par la loi concernant la protection de la nature : il estime que des îlots de zone verte peuvent se situer à l’intérieur des zones urbanisées. Le jugement du Tribunal administratif semble aussi insinuer que les jurisprudences antérieures étaient orientées dans le même sens.

 

Dans son arrêt du 6 mai 2021 (no 44707C) la Cour administrative n’a pas confirmé l’interprétation du tribunal administratif en énonçant de manière expresse au sujet du statut d’une zone de verdure à l’intérieur du périmètre :

 

« Pour le surplus, la zone [FOR] correspond à une zone destinée à rester libre au sens de l’article 28 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 (PAG), en ce qu’elle se retrouve en pleine agglomération de la Ville de Luxembourg, n’est pas située à l’extérieur du périmètre d’agglomération et ne compte dès lors pas comme faisant partie de la zone verte au sens de l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004.

 

Dès lors, dans l’analyse de la Cour, la zone [FOR] ne constitue pas un îlot de zone verte à l’endroit, tout comme le bien-fondé du classement de la parcelle litigieuse en zone [FOR] empêche le développement d’un îlot de zone d’habitation à l’intérieur de la ceinture boisée dont la préservation a pu valablement compter comme motif majeur du classement opéré à bon escient en l’occurrence. »

       

La Cour administrative est donc d’avis que la ceinture boisée, qui est classée d’après le PAG comme une zone destinée à être libre, ne constitue pas un îlot de la zone verte au sens de la loi du 18 juillet 2018 à l’intérieur du périmètre. Pour la Cour administrative, la zone verte se situerait exclusivement à l’extérieur du périmètre. La ceinture boisée serait ainsi une zone de verdure à l’intérieur du périmètre. Elle ferait donc partie de la zone qui est affectée en ordre principal à l’urbanisation ou à la construction. Il devrait en résulter que le ministère de l’environnement n’aurait plus de compétence, étant donné que celle-ci s’exerce dans la zone verte, c’est-à-dire dans la zone non affectée en ordre principal à l’urbanisation. 

 

Il ne faudrait donc plus faire la distinction entre les différentes surfaces individuelles, dont les unes sont affectées à la construction et les autres sont destinées à figurer comme zone de verdure, mais considérer l’ensemble des surfaces situées à l’intérieur du périmètre comme une seule grande zone, qui, elle, serait une « zone destinée en ordre principal à la construction ». Les zones de verdure feraient partie intégrante de la grande surface destinée à la construction. Au niveau du territoire d’une commune une telle interprétation signifierait que les agglomérations constitueraient des aires destinées à titre principal à la construction, alors que la zone verte se situerait à l’extérieur de celles-ci. Les parties du territoire communal à l’intérieur du périmètre sont destinées en premier lieu à la construction même si elles comprennent quelques zones de verdure de surface limitée.

 

 

L’évolution de la jurisprudence

 

L’arrêt de la Cour administrative 44707C paraît revenir aux concepts traditionnels de l’agglomération et du périmètre, même si ceux-ci ne sont pas prévus par la loi de manière explicite. Cette façon de voir a caractérisé la jurisprudence d’il y a 20 ans.

 

Ainsi dans son jugement du 9 juillet 2001 (13064), le Tribunal administratif admettait que « en règle générale les parties du territoire communal visées par l'alinéa premier de l'article 2 de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles visent l'agglomération en ce qu'elles sont comprises dans le périmètre d'agglomération, tandis que celles complémentaires définies par son alinéa second se situent en dehors dudit périmètre d'agglomération »

 

D’après cette jurisprudence les parties du territoire prévues au 2^e alinéa de l’article 2 se trouvent à l’extérieur du périmètre. Or les zones définies au   2^e alinéa de l’article 2 constituent la zone verte. Le Tribunal administratif dit donc que la zone verte se situe à l’extérieur du périmètre. Il faut en conclure que les zones situées à l’intérieur du périmètre ne constituent pas des éléments de la zone verte.

 

Les zones de verdure à l’intérieur du périmètre ne seraient par conséquent pas des îlots de zone verte au milieu du tissu urbain.

 

Une jurisprudence du Tribunal administratif du 19 septembre 2002 no 13918 s’était exprimée dans le même sens.

 

Une jurisprudence du Tribunal administratif du 29 avril 2015 no 34222 paraît cependant changer d’optique en retenant que « la détermination juridique de la zone verte se fait exclusivement au vu des affectations déterminées par le plan d’aménagement général, et non en fonction de données matérielles et factuelles relatives à l’occupation effective et matérielle du sol ».

 

En l’espèce le tribunal retenait que le fait que dans des zones classées d’après le PAG comme « Prairies, parcs, structures de loisirs », c’est-à-dire comme zones non destinées à titre principal à être construites, se trouvaient des constructions existantes, ne signifie pas que ces zones ne feraient plus partie de la zone verte. Seule la destination prévue dans le PAG détermine si une zone est à considérer ou non comme zone verte. Cette jurisprudence paraît suivre la deuxième interprétation selon laquelle il faudrait se référer au classement que le PAG a opéré pour chaque parcelle considérée individuellement

 

Dans son jugement du 25 mai 2020 (40548) le Tribunal administratif maintient cette interprétation en signalant que ce principe a été retenu par la Cour administrative dans un arrêt du 13 juillet 2017 (38895).

 

Le présent développement a essayé de montrer que, dans son arrêt du 6 mai 2021 (44707C), la Cour administrative paraît revenir à l’interprétation initiale.

 

 

Les conséquences de la décision

 

Dans les zones destinées à rester libres suivant le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune - dont font partie notamment les zones de verdure - à l’intérieur du périmètre d’agglomération, la construction resterait en principe interdite (sauf celles y expressément et traditionnellement autorisées, telles les constructions agricoles, piscicoles, viticoles, sylvicoles, d’utilité publique, etc.), mais non plus en vertu de la loi sur la protection de la nature, mais en vertu seulement de la loi sur l’aménagement communal.

 

Le ministère de l’environnement ne devrait alors plus être compétent pour y autoriser ou refuser l’implantation de nouvelles constructions ou la modification de constructions existantes.

 

Il conserverait toutefois ses compétences spécifiques en dehors de la zone verte, telles que celle de prendre les décisions concernant la destruction de biotopes ou d’habitats d’espèces, etc.

 

L'interprétation qu'il y a lieu de donner à la notion de zone verte, suivant que l'on suive celle de la Cour administrative, a priori plus restrictive, ou celle donnée par le ministère de l'Environnement, est un enjeu majeur dans la mesure où de très nombreux terrains se retrouvent ainsi concernés.

 

Il existe en effet de nombreuses parcelles situées "à l'intérieur du périmètre d'agglomération", tout en n'étant considérées comme des "zones destinées à rester libre" au sens de la règlementation grand-ducale précitée. Par exemple, en est-il des zones de parc, des zones forestières ou des zones de verdures à l'intérieur des localités.

 

Il faudra attendre des précisions des juridictions administratives afin de pouvoir retenir de manière plus précise, la première ou la seconde interprétation évoquée dans le cadre du présent article.

 

 

Me Jean Claude KIRPACH - Avocat

Me Sébastien COUVREUR - Avocat à la Cour