La Cour administrative (re)définit les contours de l’exercice des droits de préemption publics

La Cour administrative (re)définit les contours de l’exercice des droits de préemption publics

 

Les Conseillers viennent, récemment, de rendre un nouvel arrêt important en la matière (C.A. du 5 janvier 2021, n° 44939C).

 

La présente étude vise à mettre en avant les enseignements de cette décision, laquelle a ensuite fait l’objet d’une circulaire de Madame la Ministre de l’Intérieur, à l’attention des administrations communales[1].

 

I. Quelques rappels liminaires

 

Le droit de préemption des autorités publiques au Grand-duché de Luxembourg ne cesse d’évoluer, au gré des modifications législatives[2] et de la jurisprudence.

 

Ce sujet a déjà fait l’objet de nombreux articles sur notre blog et il est fort à parier que le présent ne sera pas le dernier en la matière.

 

Le lecteur initié ne l’ignore probablement pas : rien que la détermination du juge compétent dans les litiges en matière de droit de préemption, n’a pas manqué de soulever des controverses.

 

A cet égard, nous avions déjà exposé[3] qu’un autre arrêt récent de la Cour administrative (du 21 janvier 2020, n° 43240C) avait confirmé notre point de vue suivant lequel les décisions prises par les organes communaux au titre de droit de préemption constituaient des actes administratifs individuels (théorie des actes détachables) et que, partant, ces décisions étaient susceptibles d’un recours en annulation par devant lesdites juridictions administratives.

 

Cette conclusion de la Cour mettait dès lors fin au débat sur la compétence du juge administratif pour connaître de ce type de contentieux.

 

Néanmoins, dans la foulée, le juge des référés administratifs – dans deux ordonnances récentes du 2 octobre 2020 (n° 44991 et 44959) – considéra qu’il ne saurait ordonner – au vu de ses compétences - que le sursis par rapport à la décision administrative de préemption (ce qui empêcherait le pouvoir préemptant de conclure un contrat sur base de ladite décision de préemption) mais non pas la suspension de l’acte passé entre le vendeur et le pouvoir préemptant qui se substitue à l’acquéreur.

 

En effet, si le contrat civil a déjà été conclu, le juge administratif n’a aucun pouvoir vis-à-vis de cette convention, et il ne lui appartient pas de constater – même de manière incidente – des vices ou des irrégularités affectant le contrat de vente (même s’il doit venir à la conclusion qu’il est fort probable que l’acte administratif, préalable à la formation de ce contrat, sera annulé par les juges de fond). Le juge administratif ne peut s’immiscer dans les prérogatives du juge civil.

 

En ce qui concerne la procédure à suivre par le pouvoir expropriant, nous avions exposé, à l’occasion d’un autre article sur ce blog[4], que la loi modifiée du 22 octobre 2008 dite « Pacte logement », laquelle encadre l’exercice du droit de préemption des autorités publiques, est particulièrement sommaire et lacunaire, ce qui n’est pas sans poser des questions d’interprétation ou d’application dans la pratique.

 

Ainsi, notamment, il n’est pas clair qui, du collège des bourgmestre et échevins ou du conseil communal (lorsqu’il s’agit d’une décision de la commune), est compétent pour décider de l’exercice du droit de préemption.

 

Finalement, la question de la précision des motifs sous-tendant la décision de préemption (le pouvoir préemptant devant indiquer les finalités de l’exercice de son droit en vertu de l’article 3 de la loi) n’était pas tranchée définitivement. Le tribunal administratif considérait, dans la lignée des travaux préparatoires de la loi dite « omnibus », que le pouvoir préemptant devait pouvoir justifier de l’existence d’un projet concret ou en voie de concrétisation pour justifier de sa décision[5].

 

Dans son dernier arrêt, la Cour administrative est venue clarifier certaines questions toujours en suspens. Cependant, celui-ci pourrait apporter de nouvelles zones d’ombres dans une matière mettant en jeu des intérêts antagonistes autour du droit de propriété constitutionnellement garanti.

 

II. De nouveaux enseignements… et de nouvelles questions…

 

a. La compétence des juridictions administratives

 

Dans son arrêt du 5 janvier 2021, sous analyse, la Cour a confirmé sa jurisprudence en ce qui concerne la compétence des juridictions administratives pour connaitre des recours en annulation en la matière.

Cette jurisprudence étant désormais suffisamment ancrée, il apparaît peu probable que ce point fasse encore l’objet d’un revirement.

 

b. Les organes communaux compétents pour décider de préempter

 

En ce qui concerne l’organe compétent au sein de l’autorité communale pour prendre la décision de préempter, la Cour a tranché comme suit :

 

« Tel que les premiers juges l’ont dégagé à bon escient, aucun texte de loi ne prévoit de manière expresse l’organe compétent au niveau communal en vue de prendre la décision d’exercer le droit de préemption prévu par la loi pacte logement. (…)

 

Il est sous-jacent à l’économie de la loi pacte logement dès ses origines que le législateur a entendu mettre en place une procédure utile et efficiente de nature à garantir l’objectif visé : celui de permettre aux communes d’acquérir des terrains pour lesquels elles s’engagent à œuvrer dans le sens voulu par la loi, qui consiste essentiellement à dynamiser la création de logements pour personnes économiquement plus faibles, accessoirement celle de travaux d’infrastructures et d’équipements collectifs afférents.

 

Eu égard aux délais stricts et essentiellement courts impartis – compte tenu de l’importance de la décision à prendre – le seul système utilement praticable au stade actuel et dans les conditions tracées par la loi est celui inspiré par le régime des autorisations d’ester en justice pratiqué depuis longue date par le comité du contentieux et repris par les juridictions de l’ordre administratif, système ci-avant déjà esquissé.

 

Toujours eu égard aux délais essentiellement courts, il y a lieu d’admettre que l’organe exécutif de la commune, à savoir le collège échevinal, puisse prendre la décision d’exercice du droit de préemption prévu par la loi pacte logement.

 

En ce que l’opération aboutit nécessairement à faire entrer dans le patrimoine communal un nouvel immeuble, cette acquisition nécessite en plus l’intervention du conseil communal à un stade utile de la procédure. Dès lors, la décision d’exercice du droit de préemption par le collège échevinal n’est envisageable que sous obligation d’entérinement par le conseil communal en temps utile et, en toute occurrence, avant que n’ait lieu la passation de l’acte notarié à dresser, qui, d’après les prévisions de la loi, doit intervenir dans les trois mois de la notification de la décision d’exercice du droit de préemption au notaire, et, le cas échéant, la décision de tutelle du ministre compétent. (…).

 

Dans l’hypothèse où la décision émane d’abord du collège échevinal, l’entérinement par le conseil communal reste toujours nécessaire. Si dans la majorité des cas l’on peut estimer que le conseil communal entérine la démarche du collège échevinal sur base des prémisses restées constantes, il n’est cependant pas impossible que le conseil communal, après avoir fait une balance de tous les éléments du dossier, se rétracte finalement et décide de ne pas préempter. (….)

 

La Cour estime qu’en l’absence de dispositions afférentes précises de la loi, le système ci-avant dégagé permet un exercice effectif, utile et réfléchi du droit de préemption par les autorités communales compétentes dans l’intérêt des objectifs de la loi et sous respect des droits fondamentaux en cause. (…) ».

 

Ainsi, la Cour a dégagé ce qu’elle appelle « une solution d’équilibre », dans laquelle la décision pourrait émaner d’abord du collège échevinal, pour autant que cette décision soit entérinée par le conseil qui dispose de la faculté de rétracter la volonté de la commune.

 

Ceci est de nature à faciliter l’exercice du droit de préemption public.

 

Toutefois, la Cour en indiquant que l’acquisition « nécessite en plus l’intervention » du conseil communal car « l’opération aboutit nécessairement à faire entrer dans le patrimoine communal un nouvel immeuble » ne résout pas clairement qui - du collège des bourgmestre et échevin, ou du conseil communal - est compétent pour la décision de préempter au sens strict.

La Cour semble soutenir que la décision de préempter pourrait émaner du conseil communal seul, qui serait donc bien l’organe compétent de la commune, à l’exclusion du collège qui ne pourrait, en quelque sorte, que prendre une décision provisoirement et en attendant la validation ex post de cette décision.

En ce qui concerne la décision de préempter du collège échevinal, s’agit-il d’une décision « sous validation de tutelle du conseil communal » ou bien d’une véritable décision indépendante, à laquelle s’ajoute une seconde décision, du conseil, pour faire entrer un bien dans le patrimoine communal ?

 

La question a de l’importance en pratique puisqu’elle détermine notamment quand le juge des référés peut être valablement saisi et quelle(s) décision(s) administrative(s) doit/doivent être querellée(s) devant les juridictions.

 

La loi dite Pacte Logement énonce :

 

« Art.  9.  Dans le mois de la notification effectuée en application  de  l’article  8,  les  pouvoirs préemptant délivrent un avis de réception du dossier de notification au notaire et lui précisent que le dossier est complet.

A défaut de délivrer un avis de réception du dossier de notification au notaire dans le délai imparti, le pouvoir préemptant est considéré renoncer à l’exercice de son droit de préemption.

Art. 10. Dans le mois suivant la confirmation de la réception du dossier, les pouvoirs préemptant informent le notaire de leur décision d’exercer leur droit de préemption aux prix  et  conditions  mentionnés  dans  le  dossier  de  notification,  sinon  à  la  valeur  conventionnelle tel que visée à l’article 8, point 6°. ».

 

L’article 10 de la loi précitée est capital pour pouvoir déterminer de la compétence ou non du juge des référés administratifs : soit l’on considère qu’un contrat est né entre le pouvoir préemptant et le vendeur, et dans ce cas le Président du tribunal administratif ne peut accueillir à ce stade le recours en sursis à exécution de la décision de préemption ; soit l’on considère qu’un contrat n’est pas né, et dès lors le juge des référés peut prononcer un sursis à exécution.

 

Mais suivant l’arrêt de la Cour administrative, le moment où va se cristalliser la vente entre le vendeur et le pouvoir préemptant n’est plus clair : est-ce au moment où le collège des bourgmestre et échevins communique sa décision au notaire (dans le respect du délai fixé à l’article 10 précité), et ce, même si le conseil communal n’a pas encore confirmé la décision du collège ou bien est-ce uniquement au moment où le conseil communal transmet sa décision, confirmant celle du collège, au notaire ?

 

Dans la seconde hypothèse, il serait envisageable d’introduire un référé administratif contre la décision du collège, et ce même si elle a été transmise au notaire, en vue d’éviter que le conseil communal ne puisse confirmer la décision de la commune. La question de savoir si une mesure de sauvegarde interdisant au conseil communal de statuer ou de confirmer la préemption peut être prononcée par le Président du tribunal administratif, se pose aussi.

 

Quid par ailleurs si l’on vient à la conclusion qu’un contrat nait entre le pouvoir préemptant et le vendeur dès que le collège des bourgmestre et échevins notifie sa décision au notaire et que dans cette hypothèse, le conseil communal ne valide pas par la suite cette décision (soit qu’il rejette la décision du collège, soit qu’il ne statue pas dans le délais imparti) ? Dans ce cas, il faut convenir qu’une vente existerait d’ores et déjà (avec transfert de propriété le cas échéant s’il n’a pas été différé au moment de la signature de l’acte notarié) entre le(s) vendeur(s) et la commune. Seule la formalisation par un acte notarié ferait défaut.

 

Dans cette situation, l’acquéreur évincé se trouverait dans une situation très désagréable, qui l’obligerait systématiquement à solliciter l’annulation de l’acte de vente. Le transfert de propriété aurait potentiellement déjà eu lieu dans le chef de la commune (et le transfert de risque afférent aussi) et l’acquéreur évincé devrait alors « courir après son droit ».

 

La solution apportée par la Cour nous paraît dès lors satisfaisante dans le seul chez du pouvoir préemptant, mais elle ne permet pas de protéger adéquatement les acquéreurs évincés, à tout le moins s’il faut conclure que le contrat de vente nait dès la communication au notaire de la décision du collège des bourgmestre et échevins.

 

c. En ce qui concerne l’indication de l’objectif poursuivi

 

Le juge administratif, saisi d’un recours en annulation, doit non seulement juger du respect de la procédure et des délais, mais également de savoir si le pouvoir préemptant a agi dans les limites de son pouvoir, respectivement s’il poursuit effectivement les objectifs inscrits à l’article 3 de la loi Pacte logement telle que modifiée.

 

Dans notre article[6] précité, nous avions déjà démontré que la question de l’objectif du droit de préemption était ô combien essentielle.

 

Ainsi, à la suite d’un avis du conseil d’Etat, avait été inséré dans le projet de loi Omnibus une disposition suivant laquelle le droit de préemption ne pouvait être exercé que dans un but précis.

 

Dans son avis complémentaire[7], le Conseil d’Etat avait en outre exposé :

« Selon  le  nouveau  texte,  il  est  désormais  nécessaire  que  le  pouvoir  préemptant  énonce  les  finalités  qu’il  poursuit.  Le  Conseil  d’État  comprend  la  nouvelle  disposition  en  ce  sens  que,  dans  le  cadre  de l’exercice du droit de préemption par l’un des pouvoirs préemptants, les finalités invoquées ne peuvent évidemment  pas  être  abstraites  ou  irréelles.  Elles doivent, au contraire,  correspondre  à  des  projets  concrets ou en voie de concrétisation, s’inscrivant dans l’intérêt général ou communal, et pour la réalisation desquels il existe une volonté réelle et démontrable dans le chef du pouvoir préemptant. Cette exigence   acquiert   toute   son   importance   en   cas   de   contestation   judiciaire   de   la   décision de préemption ».

 

 

Dans ce contexte, le Tribunal avait rendu un jugement bienvenu en la matière - T.A. du 22 juillet 2020[8] - dans lequel il avait conclu, après avoir également analysé les travaux préparatoires de la loi Omnibus, qu’un pouvoir préemptant devait pouvoir démontrer de la réalité d’un projet concret ou en voie de concrétisation, relatif à une catégorie de travaux visés par l’article 3 de la loi précitée.

 

 

L’arrêt de la Cour sous analyse a été rendu sur appel de la décision du Tribunal précitée.

 

 

Elle a, à ce sujet, décidé :

 

 

« Si la Cour a été amenée de la sorte à confirmer la solution dégagée par les premiers juges, elle doit cependant rendre attentif au fait qu’elle n’a pas retenu l’exigence du tribunal consistant dans l’obligation des autorités communales de faire état, dès l’exercice de leur droit de préemption, d’un projet concret voire d’un projet suffisamment en voie de concrétisation. Aux yeux de la Cour, pareille exigence serait disproportionnée en ce qu’il ne peut pas être raisonnablement mis à charge d’une commune de mettre en avant dans un laps de temps éminemment court un projet qu’elle serait, le cas échéant, amenée à confectionner ex nihilo pour les besoins de la cause. De plus, si dans le cas sous rubrique, pareille confection à court terme d’un projet eut en plus été envisageable, il existe maintes hypothèses découlant de la loi où les terrains préemptés ne font même pas encore partie du périmètre d’agglomération et ne sont pas directement constructibles, la destination précise de ces terrains ne se trouvant, par la force des choses, non arrêtée définitivement.

 

 

Pour toutes ces raisons, la seule indication pouvant être raisonnablement exigée dans le chef de la commune, mais devant l’être sous peine de rater à l’avenir encore la rencontre de l’objectif de la loi pacte logement et celle de l’indication précise de l’affectation qui va devoir être donnée à l’immeuble préempté, correspondant à la charge corrélative pour la personne publique préemptante de réaliser cet objectif dans les meilleurs délais possibles, compte tenu des circonstances du cas d’espèce. ».

 

 

Ainsi, pour la Cour, il n’est plus nécessaire que la commune fasse état d’un projet concret mais il suffirait simplement qu’elle indique l’affectation qui serait donnée aux parcelles concernées.

 

 

Dès lors que les affectations possibles sont circonscrites dans l’article 3 de la loi précitée, il suffirait théoriquement à l’autorité de recopier, simplement, une des affectations prévues, voire toutes les affectations possibles en s’en laissant la possibilité de déterminer plus tard l’option choisie, sans pour autant savoir quel projet sera in fine réalisé, puisqu’il n’y a aucune exigence de quelque chose de concret.

 

A notre avis, le pouvoir préemptant doit néanmoins pouvoir démontrer la réalité, la matérialité des motifs avancés. Il ne peut uniquement préciser de manière vague, l’affectation envisagée pour un terrain donné, en se référant au prescrit de la loi. S’il ne peut être exigé – matériellement – la production de pièces permettant de justifier d’un projet concret ou en voie de concrétisation sur une parcelle qui, par exemple, se situerait toujours en zone verte au moment de la décision de préemption (en produisant des plans, un avant-projet sommaire, des croquis, etc.), la commune (ou le Fonds du Logement) devrait néanmoins à notre avis pouvoir démontrer que conceptuellement, le projet envisagé sur le terrain concerné est plausible et envisageable à court ou moyen terme. Il appartiendrait au pouvoir préemptant d’exposer de manière précise quel serait son intention. La charge de la preuve à cet égard devrait lui incomber. A défaut, au vu de l’étendue des cas d’ouverture du droit de préemption (largement étendu depuis la loi dite « Omnibus »), il est fort probable que celui-ci soit employé à des fins que le Conseil d’Etat souhaitait justement éviter, c’est-à-dire notamment à des fins de thésaurisation, voire même, ponctuellement, pour tenir en échec des projets immobiliers privés considérés comme indésirables par le pouvoir préemptant.

 

Il ne nous semble pas acceptable non plus, que l’autorité publique ne fasse finalement que se substituer au promoteur privé pour réaliser un projet identique. Ainsi, dans tous les PAP, les promoteurs privés sont tenus de réserver un certain pourcentage des logements créés, à des logements à coût modéré (10%, voire plus à l’avenir ou dans le cas des zones prioritaires destinées à l’habitat du plan directeur sectoriel logement). L’utilisation du droit de préemption ne peut tendre aux mêmes fins qui auraient été celles recherchées par un promoteur privé.

 

Il nous semble, au vu de ce qui précède, indispensable que l’arrêt précité de la Cour administrative mène à des clarifications nécessaires sur les questions ci-avant rapidement soulevées, et que celles-ci permettent également de réajuster les droits et intérêts tant des pouvoirs préemptant que des vendeurs et des acquéreurs évincés, avec pour balise la prise en considération du droit de propriété et le principe de liberté contractuelle.

  

Maître Elie DOHOGNE – Avocat Liste IV.

Maître Sébastien COUVREUR – Avocat à la Cour.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Voir aussi, sur le même sujet :

- Préemption : quels droits pour l’acquéreur évincé ?

- Droit de préemption : quels sont les droits du vendeur ou de l’acquéreur face au pouvoir préemptant ?

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