La participation et l’information du public en matière de plan d’aménagement général
Impact potentiel de la révision du PAG sur le droit de propriété
Le plan d’aménagement général (PAG) est un instrument fondamental de la politique foncière communal : les prescriptions réglementaires de la partie graphique et de la partie écrite du PAG définissent ni plus, ni moins que l’usage du droit de propriété qui peut être fait sur telle ou telle parcelle.
Or, la règlementation de l’usage de la propriété, traditionnellement assez souple, s’est largement développée ces dernières années avec la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, modifiée à plusieurs reprises et dernièrement par la loi du 28 juillet 2011, de sorte que les contraintes liées à chaque type de zone sont à examiner avec précision et au cas par cas.
Le classement d’un terrain dans une zone ou dans une autre n’est pas un acte anodin. Ce classement, qui correspond à une volonté politique de la commune de développer une partie de son territoire dans un sens bien déterminé, a des conséquences décisive sur l’usage du droit de propriété.
Ainsi par exemple le classement d’une parcelle en zone d’aménagement différé, frappe le terrain d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement.
Le reclassement d’un terrain en zone d’habitation, alors qu’il était situé précédemment en « zone verte », (c’est à dire une zone destinée à être laissée libre de toute construction hormis certains aménagements spécifiques soumis à autorisation du ministre du Développement durable et des Infrastructures), peut entrainer comme conséquence pour le propriétaire l’obligation de verser une « taxe communale pour terrain non bâti ».
De même, le classement en zone soumise à PAP « nouveau quartier », implique que le propriétaire devra élaborer un plan d’aménagement particulier s’il veut urbaniser son terrain, et devra céder (gratuitement jusqu’à 25 %) une partie de ses fonds à la commune pour la réalisation d’infrastructures publiques, etc.
Le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune définit les prescriptions applicables à chaque type de zone pouvant être arrêtées par le PAG. Il définit également les indications obligatoires de la partie écrite ainsi que de la partie graphique du PAG.
L’obligation de revoir intégralement les PAG
En vertu des dispositions transitoires de la loi précitée, toutes les communes sont tenues de réviser intégralement leurs PAG pour le 8 août 2013, respectivement pour le 8 août 2015 en cas de prolongation des délais.
La révision des plans d’aménagement communal sur base de la nouvelle législation revêt une importance capitale en droit immobilier, que ce soient pour les diverses administrations compétences, les professionnels de l’immobilier (promoteurs, architectes, urbanistes), les propriétaires, mais aussi et plus généralement pour toute personne susceptible d’être affectée par une modification du plan d’aménagement général d’une commune.
Au vu de ces conséquences décisives pour les propriétaires en cas de reclassement de leurs terrains, il convient de faire le point sur les moyens d’actions et d’information des administrés.
L’information des administrés
Le projet d’aménagement général est élaborée à l’initiative du collège des bourgmestre et échevins par une personne qualifiée, soit au sens de la loi un urbaniste ou un aménageur.
Une fois le dossier établi, le projet d’aménagement général ensemble avec l’étude préparatoire, le rapport de présentation ainsi que, le cas échéant, le rapport sur les incidences environnementales (obligatoire en cas de refonte intégrale du PAG), est soumis au conseil communal.
Le conseil communal délibère sur le projet d’aménagement général et en cas de vote positif, le collège des bourgmestre et échevins procède aux consultations prévues par la loi.
Dans les quinze jours qui suivent le vote du conseil communal, le projet est ainsi communiqué à la Commission d’aménagement, pour avis.
Dans le même temps, le projet d’aménagement communal est déposé pendant trente jours à la maison communale où le public peut en prendre connaissance.
Il est fait mention de ce dépôt par la publication d’affiches apposées à la commune de manière usuelle, celles-ci invitant le public à prendre connaissance du projet.
Au plus tard trois jours après l’affichage, la commune doit informer le public du dépôt du projet d’aménagement général par un avis inséré dans au moins quatre quotidiens imprimés et publiés au Luxembourg.
Enfin, la commune doit publier un résumé du projet d’aménagement général sur support informatique (généralement le site internet de la commune).
Le collège des bourgmestre et échevins est encore tenu d’organiser au moins une réunion d’information avec la population au cours des premiers quinze jours du délai de publication des affiches à la maison communal et après la publication dans les journaux.
Les réclamations à l’encontre du PAG
Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet d’aménagement général dans les journaux, les objections et observations contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion.
Autrement dit, une lettre de réclamation qui serait réceptionnée hors délais par le collège des bourgmestre et échevins, ne sera pas et ne pourra pas être prise en considération.
Sur ce point, il importe d’attirer l’attention sur le fait que le délai pour réclamer à l’encontre du rapport sur les incidences environnementale (45 jours) diffère du délai pour réclamer contre le projet d’aménagement général (30 jours). Il conviendra d’être attentif à ces deux délais, parfois trompeurs, pour éviter la sanction de la forclusion.
Dans le cadre de la réclamation peuvent être formulés des arguments d’opportunité, ayant trait à la politique communale en matière de développement démographique, économique, environnemental, etc, ainsi que des arguments quant à la légalité du projet, ceux-ci ayant bien entendu un impact bien plus décisif quant à la prise en considération de l’objection émise par le réclamant.
Au vu des enjeux en cas de reclassement d’un terrain en défaveur du propriétaire, respectivement de la complexité du droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, il est vivement conseillé de faire appel à un avocat spécialisé en droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme qui vous assistera tout au long de la procédure, rédigera les réclamations auprès du collège échevinal, le cas échéant du ministre, et s’assurera de la sauvegarde de vos intérêts.
Au cas où le collège des bourgmestre et échevins reçoit une ou plusieurs réclamations écrites présentées dans le délai, celui-ci doit convoquer les réclamant « qui peuvent, en vue de l’aplanissement des différends, présenter leurs observations ».
Cette formulation sous entend que le collège n’a pas à jouer de rôle proactif en vue de l’aplanissement des différends, au contraire de ce qui était le cas sous l’ancienne législation qui prévoyait : « le collège des bourgmestre et échevins entend, (…) le ou les réclamants en vue de l’aplanissement des difficultés ».
L’on ne peut que regretter ce changement de formulation.
De même, alors qu’auparavant le collège devait transmettre au conseil communal le « résultat de l’audition des réclamants », cette exigence a disparu suite à l’adoption de la loi du 28 juillet 2011.
Le vote du conseil communal
Le dossier complet du projet d’aménagement général, accompagné le cas échéant des réclamations et des propositions de modification du projet formulées par le collège des bourgmestre et échevins est soumis au conseil communal.
Le conseil peut soit approuver le projet dans sa forme originale, soit y apporter des modifications proposées par la commission d’aménagement, soit qui répondent en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre du Développement durable et des Infrastructures, soit qui prennent en compte en tout ou en partie les observations et objections présentées.
Si le conseil communal entend procéder à des modifications autres que celles précitées, la procédure doit être recommencée.
Deuxième publication
Dans les huit jours qui suivent le vote du conseil communal, sa décision est affichée à la commune pendant quinze jours, de la façon usuelle, et notifiée par lettre recommandée avec avis de réception aux personnes ayant introduit une réclamation écrite.
Vu que la loi ne précise pas que la notification doit se faire uniquement aux personnes aux remis une réclamation dans les délais, je suis d’avis que les réclamants ayant remis leurs objections tardivement devront également être informé quant au vote du conseil communal par voie de courrier recommandé avec avis de réception.
Le dossier est également transmis au ministre dans les quinze jours qui suivent l’affichage à la commune. Le ministre prend sa décision dans un délai de trois mois suivant la réception du dossier.
Ce délai de trois mois n’est pas à considérer comme un délai de rigueur, mais bien comme un délai d’ordre. Autrement dit, il s’agit d’un délai indicatif et le ministre est admis à prendre sa décision après l’expiration du délai de trois mois.
Réclamations contre le vote du conseil communal
Seuls sont admis à faire valoir leurs observations et objections contre le vote du conseil communal :
- Les personnes ayant réclamé à l’encontre du projet d’aménagement général auprès du collège des bourgmestre et échevins, dans les délais ;
- Les personnes faisant valoir leurs observations et objections contre les modifications apportées au projet d’aménagement général à la suite du vote du conseil communal.
Les réclamations contre le vote du conseil communal introduites par les personnes ayant réclamé contre le projet d’aménagement général auprès du collège des bourgmestre et échevins doivent être adressés au ministre de l’Intérieur et à la Grande Région dans les quinze jours suivant la notification, sous peine de forclusion.
Les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil communal doivent être adressées au ministre dans les quinze jours de l’affichage à la maison communale, sous peine de forclusion.
Décision ministérielle
La ministre statue sur les réclamations en même temps qu’il décide de l’approbation définitive du projet d’aménagement général, après vérification de la conformité et de la compatibilité du projet avec les dispositions de la loi (notamment les objectifs prescrits à l’article 2) et de ses règlements d’exécution, ainsi qu’avec les plans et programmes déclarés obligatoires en vertu de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire.
Recours en annulation / recours en sursis à exécution
La décision ministérielle est le cas échéant susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.
Quant à la question de savoir si le recours doit être déclaré irrecevable si le requérant n’a pas formulé de réclamation (ou formulé une réclamation tardive) lors de la procédure d’élaboration du projet d’aménagement général, les juridictions ont récemment réagit comme suit :
« Si le terme ‘forclusion’ soumet certes toute réclamation à la condition d'un dépôt dans un délai déterminé obligatoire, il n'implique cependant pas que le dépôt même d'une réclamation soit obligatoire, voire que le non dépôt d'une telle réclamation entraîne nécessairement l'irrecevabilité d'un recours contentieux subséquent » (T.A., 13 février 2008, n° 23156 du rôle, , confirmé par C.A., 10 juillet 08 n° 24150C, 24170C, 24184C du rôle)
Un recours en sursis à exécution est également envisageable si l’exécution du plan d’aménagement communal est risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif et qu’il peut justifier que les moyens invoqués à l’appui de son recours apparaissent comme suffisamment sérieux.
Le ministère d’un avocat à la Cour est obligatoire pour l’introduction de ces recours devant les juridictions administratives.
Pour plus d’information :
- Textes légaux et réglementaires en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme
- Questions-réponses en matière de PAG publié par le ministère de l’Intérieur et à la Grande Région
- Programme directeur de l’aménagement du territoire
- Integratives Verkehrs-und Landesentwicklungskonzept (IVL)