Projet de loi portant modification de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles

Le projet de loi

portant modification de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles

N° 7477 Chambre des Députés

Dépôt : 24.9.2019

 

A peine un ans après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi concernant la protection de la nature, le ministère de l’environnement se voit obligé d’y apporter les premières corrections.

 

En effet la loi du 18 août 2018 a été publiée le 5 septembre 2018 et a pris effet le 9 septembre, alors que le dépôt du nouveau projet de loi est intervenu le 24 septembre 2019.

 

Sachant que l’élaboration d’un projet de loi par les ministères met le plus souvent beaucoup plus longtemps qu’un an, il faut déduire que le ministère a dû déjà travailler sur la modification de la loi, alors que la loi elle-même n’était même pas encore publiée.

 

Cette façon de légiférer ne se limite pas au ministère de l’environnement. Il s’agit d’une pratique courante chez la plupart des ministères. Déjà avant la publication, les ministères se rendent comptent que leur loi comporte une multitude de fautes qu’il faudra corriger aussi vite que possible. Cette pratique met en évidence que le ministère n’a pas étudié au préalable avec soins suffisants les répercussions de sa loi sur les réalités de la vie économique et autres.

 

Cette pratique des ministères est critiquable,  car elle va au détriment des citoyens. Elle crée de nombreux problèmes inutiles, nuit à la sécurité juridique et de planification et fait perdre aux concernés, sans raisons, de l’argent et du temps.

 

Le nouveau projet de loi va certainement dans le bon sens dans la mesure où il supprime des fautes de la loi. Mais ce n’est qu’un premier pas, car il reste beaucoup à faire pour aboutir à une politique de protection de la nature raisonnable et partant efficace.

 

Le Conseil d’Etat vient de rendre son avis le 20 novembre 2020.

 

Les principales modifications ou ajouts qui sont proposées par le projet de loi concernent :

-      les petites constructions en zone verte,

-      les constructions existantes en zone verte,

-      les dépôts de matériaux en zone verte,

-      les arbres remarquables,

-      les boisements compensatoires,

-      la coupe rase,

-      les biotopes,

-      l’utilisation de la faucheuse à fléau,

-      certains aspects relatives à la protection des espèces animales sauvages,

-      les subventions

-      le constat d’infraction

-      les sanctions pénales,

-      la saisie

-      la liste des biotopes protégés.

 

Il n’est évidemment pas possible d’examiner ici tous ces points (même si beaucoup le méritaient), mais il est proposé d’étudier les modifications concernant trois dispositions qui génèrent des problèmes au niveau de la pratique quotidienne des contentieux (1).  Dans un article séparé, il sera ensuite profité de l’occasion pour mentionner certaines difficultés qui n’ont pas été abordées dans le projet de loi, alors que leur solution aurait pu faciliter l’application de la loi et améliorer les chances de réaliser ses objectifs dans la pratique (2).

 

1. Certaines modifications prévues par le projet de loi

1.1. Les petites constructions en zone verte

Une première modification concerne les petites constructions en zone verte, problématique qui à première vue peut apparaître comme accessoire (un détail), alors qu’en réalité elle touche à un fondement de la protection de la nature, à savoir le développement d’une conscience pour la nature dans la grande masse des citoyens.

 

L’article 6 sub 6 élargit les possibilités d’implanter en zone verte des petites constructions permettant l’exercice d’activités d’exploitation en vue d’une gestion des surfaces proches de leur état naturel. Alors que le texte de 2018 limitaient ce genre de petites constructions à celles nécessaire à la détention en plein air d’animaux de pâturage, le nouveau texte ouvre le champs d’application à des petites constructions liées à l’exercice « d’autres activités agricoles, horticoles ou maraichères » en insistant sur le fait que « ces activités doivent être particulièrement favorables à la diversité biologique ».

Ces activités se distinguent de celles prévues à l’article 6 (1) sub1° qui vise les mêmes « activités d’exploitation agricole, horticole, maraîchère et viticole » mais uniquement lorsqu’elles « sont opérées à titre principal ». Ces activités sont excercées au Luxembourg de manière de plus en plus intensives, voire même selon des méthodes industrielles. Pourtant elles sont autorisables d’après la loi, alors que les constructions nécessaires à l’exploitation plus douce, d’envergure plus limitée (car exercée par un non-professionnel), sont interdites par la loi.

 

Dans un pays marqué par un développement économique important qui fait que la très grande majorité ne s’intéresse plus à la nature et cherche à assouvir les plaisirs de la vie privée ailleurs que dans le contexte, par définition plus rudimentaire de la nature, il est important de sensibiliser les citoyens pour les intérêts et les sensations que peuvent procurer la récréation dans le contexte d’une vie plus simple qui a déterminé les origines de notre pays.

 

La problématique s’est manifestée de manière plus accentuée dans le cadre de la pandémie. En effet celle-ci a obligé de réfléchir et de remettre en question certaines expressions de notre mode de vie des dernières décennies qui consistait à rechercher la récréation essentiellement dans les voyages plus ou moins lointains et le développement de formes de luxe peu compatibles avec la notion du développement durable.

 

Dans ce sens il faudrait accueillir favorablement des demandes des particuliers de passer des moments de leur temps libre dans la nature, par exemple dans un abri en bois dans un verger, même pour y vivre une petite fête de famille, et non pas culpabiliser une telle initiative par une interdiction telle qu’elle était prévue dans la loi de 2018.

 

Des excès ou exagérations dans ce sens ne seraient certainement pas à craindre, dans la mesure où la très grande majorité de la population du Luxembourg contemporain n’est pas intéressé à ce genre d’activités.

 

L’implantation de ce genre de petites constructions dans le paysage ne porteraient certainement pas de préjudice ni à sa valeur esthétique ni à sa valeur écologique comme le montrent de nombreuses régions à l’étranger (en Bavière, Suisse, Autriche, beaucoup de régions en France, en Irlande, etc), où ce genre de constructions, loin de dégrader le paysage, contribuent à sa valorisation en tant que paysage traditionnel formé par les hommes : elles deviennent de véritables éléments constitutifs du paysage. Le fait qu’elle favoriseraient l’exploitation extensive permettrait de créer des petits îlots dans un état plus proche de la nature, qui auraient un effet bénéfiques sur notre paysage souvent diminué par l’exploitation agricole intensive et par l’urbanisation.

 

La sensibilisation pour la nature d’une majorité de la population, c’est-à-dire sa conviction du bien-fondé d’un cadre naturel en bon état pour la vie humaine, est le moyen le plus efficace de la protection de la nature. La nouvelle disposition projetée de la loi, mais surtout son interprétation suffisamment généreuse irait dans ce sens.

Les abris de jardin constituent un exemple particulièrement fréquent de cette catégorie de constructions. Il s’agit du cas de figure où la maison d’habitation se trouve à l’intérieur du périmètre, mais le jardin est situé pour la plus grande partie en zone verte. Beaucoup d’efforts sont mobilisés tant chez les requérants et leurs conseils que chez les autorités d’autorisation pour traiter des dossiers de très peu d’incidence sur la nature et le paysage.

 

Pour toutes les constructions de cette catégorie, il est recommandé de ne pas tant insister sur la recherche de possibilité de refuser l’autorisation pour l’implantation d’une telle construction, mais de se concentrer sur la détermination des modalités d’exécution (limitation des terrassements, architecture rurale traditionnelle, exécution en bois naturel non traité, mise en place d’une végétation indigène, etc.)


A notre avis, un règlement grand-ducal pourrait d’ailleurs définir précisément les limites de ce qui serait admis en termes d’abris de jardin dans la zone verte et la loi devrait alors dispenser ces derniers d’autorisations ministérielles. En revanche, le non-respect du cadrage réglementaire devrait être constitutif d’une infraction pénale.

 

1.2. Les constructions existantes en zone verte

Ce texte touche à un aspect fondamental du droit qui est celui du droit acquis : le législateur ne devrait pas, par une loi nouvelle, enlever au citoyen des droits que celui-ci a pu acquérir de façon légale sous l’emprise d’une loi plus ancienne.

 

Même si le principe selon lequel il ne faudrait plus autoriser de constructions nouvelles en zone verte en dehors de principes ancrés à l’article 6, paraît être accepté par tous, il faudrait quand-même respecter les droits liés aux constructions existantes en zone verte. Il est rappelé que les lois précédant celle de 2018 respectait ce principe du droit.

 

Une première exigence qui en découle serait la possibilité de prendre toutes les mesures pour conserver ce qui existe, notamment des mesures de réparation, de rénovation, des transformations y compris même des petits agrandissements pour assurer leur fonctionnalité. Pratiquement toutes les législations étrangères prévoient ce principe du droit de conserver l’existant (« Bestandesschutz »).

 

Le démontage et la reconstruction devraient rester également autorisables, car cette intervention permettrait d’aboutir à une amélioration de la situation. En effet, l’autorisation pourrait prévoir des conditions susceptibles d’améliorer l’intégration paysagère (par exemple une exécution en bois non traité, le développement d’une végétation naturelle autour de la construction, etc.).

 

Il devrait être de l’évidence même qu’une construction détruite par un événement de force majeure, devrait pouvoir être reconstruite.

 

Un autre aspect non moins important est celui de la transformation des constructions agricoles existantes, par exemple la transformation en habitations ou à des fins touristiques (gîtes, auberges, etc.) des bâtiments économiques d’une ancienne ferme isolée. La pratique de l’administration a le plus souvent une attitude négative vis-à-vis de demandes dans ce sens, alors qu’il s’agit souvent de trouver une nouvelle affectation pour des bâtiments d’un intérêt historique et culturel voire touristique. Une solution à ce problème ne serait pas seulement dans l’intérêt économique, familial, et pratique du propriétaire, mais aussi dans l’intérêt général de la conservation des bâtiments historiques.

 

Enfin la loi de 2018 comme d’ailleurs le nouveau projet de loi prévoient que l’autorisation pour la restauration ou la reconstruction reste « assujetties aux conditions prévues à l’article 6 ». Une autorisation pour une reconstruction ou une restauration ne serait donc accordée que si la construction correspond à l’une des affectations prévues à l’article 6, c’est-à-dire une affectation agricole ou assimilée.

 

Or les constructions prévues à l’article 7 de la loi ne sont justement pas des constructions agricoles, telles qu’elles sont visées par l’article 6 (1) de la loi actuellement en vigueur. Il s’agit bien au contraire de constructions érigées avant la première loi en 1965 et qui n’avaient justement pas d’affectation agricole ou assimilée. Le plus souvent deux catégories de maisons, d’une part d’anciennes maisons d’habitation isolées et plus ou moins éloignées des agglomérations, et d’autre part les résidences secondaires. Dès leur construction, mais aussi pendant toute leur existence, ces maisons n’avaient pas de rapport avec une quelconque exploitation agricole ou assimilée. Il paraît donc non justifié, et d’ailleurs pratiquement impossible à mettre en œuvre, d’exiger tout d’un coup l’établissement d’un lien avec une activité agricole ou assimilée, alors qu’un tel lien faisait toujours défaut. Vouloir établir un lien agricole avec les constructions de l’article 7 fait preuve d’une méconnaissance de l’évolution historique.

 

Voilà pourquoi il est proposé de supprimer ce lien avec l’affectation agricole ou assimilée.

 

La loi de 2018 insiste à raison sur le fait que les constructions susceptibles de faire l’objet d’autorisation ne peuvent être que « les constructions légalement existantes », par exemple celles érigées avant 1965. Mais il convient de considérer qu’il est souvent difficile à prouver la date exacte de leur construction ou à soumettre l’autorisation de la commune (souvent les communes à cette époque ne se considéraient pas compétentes pour donner des autorisations à l’extérieur des agglomérations). Voilà pourquoi l’administration ne devrait pas être tatillonne lors de l’examen de dossiers qui suppose des recherches difficiles dans un passé plutôt lointain.

 

En ce qui concerne les résidences secondaires il faut aussi souligner qu’elles ont été érigées dans les années de l’après-guerre par des familles d’ouvriers (souvent du bassin minier) qui ne pouvaient pas s’offrir une maison d’habitation avec un grand jardin. Souvent elles occupaient un logement exiguë en ville et se réjouissaient de pouvoir passer leurs heures de loisirs dans un modeste cadre naturel. La sévérité excessive de l’actuel article 7 se déployant essentiellement à leur dépens, il faut critiquer un certain non-respect du principe de l’équité devant la loi.

 

Ce texte paraît aussi discutable dans le sens où il exige que le citoyen est obligé de mener des instances judiciaires (qui sont coûteuses) dans un domaine où leurs droits devraient être évidents et incontestés.

Nous plaidons à cet égard pour la réinstauration d’un recours au fond, tel que le prévoyait la loi du 19 janvier 2004, alors que ce recours confère des droits plus étendus à l’administré, tandis que le recours en annulation prévu par la loi du 18 juillet 2018 place ce dernier face à de plus grandes difficultés pour obtenir gain de cause, dans une matière où les pouvoirs d’appréciation conférés au ministre de l’Environnement sont très (trop ?) importants.

 

Au vu de ces arguments il est recommandé de repenser l’article 7 (le texte actuel de la loi de 2018 ainsi que les modifications proposées dans le projet de loi) et de le reformuler de manière appropriée.

 

1.3. Les dépôts de matériaux.

Alors que la loi de 2004 et les lois antérieures comportaient une disposition relative au dépôt de matériaux en zone verte et à l’intérieur du périmètre, la loi de 2018 n’en prévoit plus. Elle énonce les dépôts de déchets, mais non les dépôts de matériaux.

 

Le projet de loi réintroduit une disposition y relative. L’exposé des motifs explique dans la loi de 2018 cette disposition avait été abandonnée comme suite à une opposition formelle du Conseil d’Etat (exprimée dans son avis du 7 novembre 2017 au sujet du projet de loi qui est devenu la loi de 2018).

 

En effet dans son avis du 7 novembre 2017 le Conseil d’Etat dit au sujet de l’article 12 :

 

« Si le Conseil d’État comprend correctement le texte, il s’agit de donner au ministre un pouvoir d’autorisation pour l’aménagement ou la construction provisoire de dépôts industriels et de dépôts de matériaux situés en dehors de zones industrielles, peu importe leur localisation, du moment qu’ils ne se situent pas en zone industrielle. À la lecture du commentaire des articles, le Conseil d’État n’est pas convaincu qu’il s’agit là de l’intention réelle des auteurs, alors qu’il y est fait un renvoi à l’article 6, paragraphe 1er, qui règle la question des constructions en zones destinées à rester libres. Or, s’il ne s’agit que des zones destinées à rester libres; une telle demande est couverte par l’article 6. S’il s’agit de préciser qu’une telle construction ne pourrait avoir qu’un effet provisoire, il y a lieu de l’écrire ainsi et d’inclure une telle disposition à l’article 6. Le Conseil d’État constate que les dépôts industriels et les dépôts de matériaux ne sont pas définis dans le texte. Pour des raisons d’insécurité juridique, il doit s’opposer formellement au texte tel que proposé. ».

Dans cet avis le Conseil d’Etat avait donc soulevé la question de la définition du dépôt de matériaux. Il s’était demandé notamment si ce genre de dépôts constituent des constructions au sens de l’article 6. Il avait prononcé une opposition formelle pour des raisons d’insécurité juridique, parce que la notion n’est pas définie dans le texte.

 

Dans son avis du 20 novembre 2020 concernant le nouveau projet de loi, le Conseil d’État dit que « en ce qui concerne la notion de « dépôt de matériaux », le Conseil d’État renvoie à l’observation concernant l’article 12 émise dans son avis du 7 novembre 2017 sur le projet de loi n° 7048 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et, en l’absence de définition de cette notion, réitère son opposition formelle y relative pour des raisons d’insécurité juridique ».

 

Le Conseil d’Etat ne remet donc pas en question le bien-fondé de l’introduction d’une disposition concernant les dépôts de matériaux, mais demande à raison que dans la loi en soit donnée une définition.

 

Il faut en effet constater qu’effectivement le nouveau projet de loi ne donne pas de définition, comme la loi n’en donnait pas.

 

Pourtant il aurait été aisé de fournir une telle définition. Il aurait d’abord fallu développer la différence entre le dépôt de déchets et le dépôt de matériaux. Il aurait ensuite fallu expliquer que le dépôt de matériaux n’est pas une construction au sens de l’article 6 et ne comporte pas de telles constructions comme éléments constitutifs. En ce qui concerne le cas particulier des déchets de construction et des terres d’excavation il aurait fallu préciser quand ils sont déchets inertes et quand ils sont matériaux. Il aurait enfin développer la question qu’un dépôt de matériaux, qui serait suscepible d’être autorisé en zone verte n’est pas un dépôt industriel.

 

Contrairement à ce qui est affirmé dans l’exposé des motifs, le dépôt de matériaux n’entraîne pas nécessairement une modification du terrain naturel telle qu’elle existe pour le dépôt de déchets inertes.

 

En principe les dépôts de matériaux sont de nature temporaire. Etant donné que par définition il s’agit de matières de valeur économique, personne n’a un intérêt à les laisser longtemps en dépôt. Les installations de chantier sont les dépôts de matériaux temporaire les plus connus. Il faut supposer que le le texte du projet de loi se réfère à ce cas de figure avec sa disposition « Tout dépôt temporaire de déblais, de matériaux, d’engins mécaniques ou de parties d’engins mécaniques en zone verte est interdit sauf dans le respect des conditions fixées dans le cadre d’une autorisation du ministre accordée en vertu de l’article 6 ».

 

Mais il subsiste encore actuellement quelques anciens dépôts de matériaux qui ont une durée de vie prolongée. Dans ce cas de figure la surface où sont déposés les matériaux reste la même pendant plusieurs années, alors que les matériaux qui y sont entreposés sont enlevés et vendus après un certain temps pour faire place à de nouveaux matériaux à entreposer temporairement. Les dépôts de matériaux de ce genre font le plus souvent gérés par de petites entreprises familiales à caractère artisanal (par opposition aux grandes entreprises fonctionnant souvent suivant des systèmes industriels). Ces dépôts de matériaux se caractérisant par de petites dimensions, sont bien intégrés dans le paysage et peuvent parfois même être le support pour le développement de valeurs écologiques spécifiques. Cerains de tels dépôts existaient par exemple dans des anciennes carrières abandonnées qui ont été classées par la suite réserves naturelles.

 

De tels dépôts de matériaux devraient être inoffensifs pour la nature. En plus leur fonctionnement serait encadré par les conditions de l’autorisation.

 

Pour les entreprises les dépôts de matériaux sont importants pour leur fonctionnement (car dans les zones d’activités et les zones industrielles ce genre d’activités n’est pas toujours facile en ce qui concerne le dépôt de certains genre de matériaux).

 

Il faudrait au moins garantir le droit acquis aux propriétaires et exploitants de sites existants.

 

Il ne faudrait pas imposer de nouvelles charges à ces petites et moyennes entreprises qui ont déjà souffert sous la pandémie.

 

 

***

 

 

Dans la suite du présent article, nous aborderons les points qui, selon nous, mériteraient de figurer dans le projet de loi, car la pratique a révellé des difficultés qui devraient être réglées.

 

 

Me Jean-Claude KIRPACH - Avocat

Me Sébastien COUVREUR - Avocat à la Cour