Affaires du PAG de Fischbach : les enseignements de la Cour administrative
Affaires du PAG de Fischbach : les enseignements de la Cour administrative
Par trois arrêts très fournis et importants, la Cour administrative a statué cet été sur des notions fondamentales du droit de l’aménagement communal dont les pouvoirs de tutelle, le principe de l’autonomie locale, le programme directeur, les limites au droit de propriété…
Les décisions querellées :
La Cour administrative a prononcé, en date du 13 juillet 2017, les trois arrêts suivants :
- l’arrêt n° 38895C du rôle répondant à un recours tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Environnement du 21 septembre 2016 portant refus d’approbation de la délibération du conseil communal de Fischbach du 11 juillet 2016 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Fischbach ;
- l’arrêt n° 39294C du rôle répondant à un recours dirigé contre une décision du ministre de l’Intérieur du 21 décembre 2016 portant refus d’approuver les délibérations des 15 décembre 2015 et 11 juillet 2016 du conseil communal de Fischbach portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite ;
- l’arrêt n° 39293C du rôle répondant à un recours dirigé contre une décision du ministre de l’Intérieur du 21 décembre 2016 portant refus d’approbation de la délibération du conseil communal de Fischbach du 11 juillet 2016 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Fischbach, parties graphique et écrite ;
Introduction
Le conseil communal de Fischbach, par délibération du 15 décembre 2015, déclara faire entrer en procédure le projet de refonte de son PAG et en parallèle, la procédure d’établissement des PAP QE fut menée.
Par délibération du 11 juillet 2016, le conseil communal adopta le projet de refonte du PAG.
Le ministre de l’Environnement refusa, par décision du 21 septembre 2016 d’approuver la délibération communale du 11 juillet 2016. En cette même date, le ministre de l’Intérieur déclara refuser d’approuver les délibérations communales précitées des 15 décembre 2015 et 11 juillet 2016 et en parallèle, il refusa d’approuver la délibération du conseil communal portant adoption du PAP-QE.
Les enseignements de la Cour administrative dans le cadre des arrêts précités sont nombreux, que ce soit par rapport aux questions de droit proprement dites ou par rapport à la manière dont la Cour a entendu procéder (visite des lieux, tentative de rapprochement des points de vues étatiques et communal), traduisant ainsi en quelque sorte de manière concrète une vision de réalisme, de cohérence et de sécurité juridique, compte tenu notamment de la complexité de la matière et de l’intérêt public à voir émerger un plan d’aménagement général après des mois voire des années de procédure.
Nous commenterons les principaux points suivants :
- La situation des communes n’ayant jamais disposé d’un PAG valablement adopté (comme les communes de Fischbach ou Reisdorf) ;
- Les limites de la compétence du ministre de l’Environnement dans ses attributions intervenant au niveau des PAG en tant que tutelle d’approbation ;
- Les limites de la compétence du ministre de l’Intérieur dans ses attributions intervenant au niveau des PAG en tant que tutelle d’approbation ;
- Les rapports entre les compétences respectives du ministre de l’Intérieur et de l’Environnement en tant qu’autorité de tutelle ;
- Le principe de l’autonomie communale comme règle générale et la tutelle étatique comme disposition d’exception ;
- La possibilité pour le collège communal de proposer des modifications du PAG une fois la procédure d’approbation du PAG entamée;
- les servitudes d’intégration paysagère ;
- La possibilité pour le ministre de l’Intérieur de refuser l’approbation d’un PAG en se basant sur le programme directeur d’aménagement du territoire (PDAT).
I. Décision de principe concernant les communes dont les PAG actuellement en vigueur n’avaient jamais été dûment approuvés par la ou les autorités de tutelle à l’époque
La commune de Fischbach n’avait jamais disposé d’un PAG approuvé par la ou les autorités de tutelle et a initié un projet de refonte de son PAG adopté par son conseil communal par délibération du 11 juillet 2016. Le ministre de l’Environnement, par décision du 21 septembre 2016, refusa d’approuver ledit projet. A la date du 21 décembre 2016, le ministre de l’Intérieur a également refusé d’approuver la délibération communale précitée portant adoption du projet de refonte de PAG, de même que celle du même jour portant adoption du PAP QE.
Dans le cadre des affaires précitées, la Cour a pris une décision de principe concernant les communes dont les PAG actuellement en vigueur n’avaient jamais été dûment approuvé par la ou les autorités de tutelle à l’époque (comme la commune de Reisdorf ou de Fischbach). La Cour avait déjà été appelée à se positionner quant à cette problématique par rapport à l’affaire du PAG de reisdorf (voir les arrêts inscrits sous les rôles n° 38139C et 38140C). Pour ces communes ne disposant pas de PAG « valable », se posait ainsi la question de savoir si l’ensemble du territoire devait être considéré comme étant en zone verte au sens de l’article 5 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 (le ministre de l’Environnement ayant dès lors compétence sur tout le territoire de la commune), ou si l’on devait considérer qu’il ne s’agissait pas d’un classement en zone verte, mais qu’ « aucun classement » ne pouvait être considéré (dans ce cas, le ministre de l’Environnement ne saurait être compétent que pour les zones vertes provisoirement ou définitivement par le conseil communal, même en dépit d’une approbation ministérielle).
D’après la Cour administrative, l’ancien PAG de la commune de Fischbach a bien existé en vertu de la loi du 12 juin 1937 et fut appliqué comme tel bien qu’il n’était pas pleinement adopté et approuvé. Ce dernier a donné lieu à un grand nombre d’autorisations de construire ainsi qu’à la mise en place de divers PAP et il serait dès lors en quelque sorte déraisonnable de soutenir que la règlementation urbanistique était inexistante avant la réforme des PAG prévue par la loi du 19 juillet 2004. Au surplus, ledit PAG produisait des effets négatifs en application de la loi précitée, dès le premier vote du conseil communal.
Il faut relever que la jurisprudence de l’époque reconnaissait le caractère suffisant d’un PAG provisoirement adopté ; ce dernier s’imposait d’ailleurs pour le moins par les effets négatifs s’en dégageant. Il valait donc règlementation communale d’urbanisme.
La Cour a donc conclu à propos de la délimitation de ces anciens PAG:
Dès lors, en principe, la Cour va être amenée, dans les cas de figure des communes n’ayant pas disposé jusque lors de PAG ayant parcouru toute la procédure d’adoption et d’approbation, à tabler sur les éléments d’adoption et, le cas échéant d’approbation ayant légalement existé à l’époque et elle tendra à en dégager la délimitation qui a bien existé à ce niveau de l’ancien PAG, entre les zones urbanisées, c’est-à-dire celles faisant partie du périmètre d’agglomération mis en place avec les moyens du bord de l’époque, et effectivement appliqué durant maintes années dans la commune en question, et le reste du territoire communal qui est à considérer comme zone verte ».
II. Les limites de la compétence du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions intervenant au niveau des PAG en tant que tutelle d’approbation
La Cour a clairement délimité les compétences d’approbation qui échoient d’une part au ministre ayant l’Intérieur dans ses attributions, et d’autre part au ministre ayant l’Environnement dans ses attributions.
A propos des limites de la compétence du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, la Cour administrative les a définies ainsi:
« Grosso modo, l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004 fixe comme limite de la compétence du ministre en la matière la modification de la délimitation de la zone verte.
(…) A partir des dispositions de l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004 considéré dans ses alinéas 6 et suivants tels que résultant de la modification du 28 juillet 2011, il est patent que la compétence du ministre se limite aux parties d’un PAG qui résultent de la modification de la délimitation de la zone verte telle que découlant soit du vote du conseil communal portant adoption du PAG opéré en application de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 soit, ultérieurement, sur acceptation par le ministre de l’Intérieur d’une réclamation portée devant lui dans le même contexte, en application de l’article 18 de la même loi.
Pour résumer, le ministre dispose d’une compétence spéciale, limitée et circonscrite, qui se rattache aux modifications de la zone verte réalisées successivement soit par le conseil communal, soit par le ministre de l’Intérieur au niveau d’un PAG comparée à la situation antérieure en vigueur sinon à la première délimitation en bonne et due forme de cette zone. Donc, tombe sous sa compétence tutélaire, les seules parcelles qui résulte d’une modification de la délimitation de la zone verte.
III. Les limites de la compétence du ministre de l’Intérieur intervenant au niveau des PAG en tant que tutelle d’approbation
La question s’est posée de savoir si le ministre de l’intérieur était compétent pour statuer par rapport à la décision du conseil communal de la commune de Fischbach prise le 15 décembre 2015, c'est-à-dire par rapport à la décision du conseil communal déclenchant la mise en route de la procédure d’approbation du PAG.
L’ancienne procédure (avant 2011) d’établissement d’un PAG prévoyait deux votes distincts du conseil communal, dont le premier était un vote provisoire, à travers lequel le conseil communal s’était déjà en quelque sorte, suivant la Cour, approprié le contenu du projet de plan d’aménagement. Mais après 2011, le vote appelé « provisoire » dans l’ancienne procédure n’est plus, suivant la juridiction administrative, qu’un feu vert donné par le conseil communal afin de mettre en route la procédure.
En conséquence, la première adoption du projet de plan d’aménagement général ne se fait plus que par le biais du second vote, c’est-à-dire une fois que les autorités publiques consultées après le vote « feu vert ».
Ainsi suivant la Cour, par rapport à la première délibération du conseil communal prise en application de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, le ministre n’est pas de plano incompétent mais sa compétence ne s’étend pas sur le contenu du projet de plan qui fait l’objet du feu vert du conseil communal, qui à travers son vote n’adopte pas en tant que tel le contenu du projet de plan, mais l’envoie simplement en procédure.
Néanmoins, le contrôle du ministre peut porter sur le caractère possiblement inachevé du projet de mise en procédure voire sur des modalités non conformes à la loi portant sur la délibération communale donnant le feu vert de mise en procédure du projet de PAG.
IV. Pouvoirs respectifs du ministre de l’Intérieur et de l’Environnement en tant qu’autorité de tutelle.
La Cour a circonscrit les compétences respectives du ministre de l’Intérieur et de l’Environnement en tant qu’autorité de tutelle, tout en invitant les ministres concernés à d’avantage de communication pour éviter de placer les administrations communales face à des attitudes parfois contradictoires de part et d’autre :
« A partir d’une analyse basique en termes relatifs et respectifs, l’attribution tutélaire du ministre de l’Environnement est spéciale, tandis que celle du ministre de l’Intérieur est à regarder comme étant générale. Cette considération basique n’empêche pas que pour la même problématique, les deux décisions tutélaires des deux ministres puissent se superposer par endroits quant à leur assiette et être potentiellement contradictoires.
De manière générale, pour les éléments relevant de la loi du 19 janvier 2004 et se trouvant sous la compétence spéciale du ministre de l’Environnement, la compétence tutélaire est en principe épuisée par l’intervention du ministre de l’Environnement, de sorte qu’il n’appartient pas au ministre de l’Intérieur d’y revenir, sauf le cas précis où ces éléments ayant trait à l’environnement interfèrent de manière générale, notamment en termes de cohérence pour l’ensemble du PAG visé, de sorte que le ministre de l’Intérieur serait appelé à les prendre globalement en considération ensemble avec les autres éléments de légalité à appréhender par lui au niveau de ses attributions tutélaires générales ».
En d’autres termes, le ministre de l’Environnement a, en matière de PAG, un pouvoir de tutelle d’approbation restreint aux modifications des délimitations de la zone verte. Si ce dernier statue bien dans son champ de compétence, son pouvoir d’approbation peut entrer en concurrence avec celui du ministre de l’Intérieur. Les deux tutelles s’exercent conjointement.
Dans ce cas, le ministre de l’Environnement peut refuser, le cas échéant, l’approbation du PAG sur base de considérations environnementales, sur base des conclusions de la SUP et des objectifs de la loi modifiée du 19 janvier 2004 relative à la protection de la nature et des ressources naturelles (son champ de compétence), tandis que le ministre de l’Intérieur pourra de son côté refuser l’approbation du PAG, mais uniquement sur base de considérations urbanistique et de bon aménagement tirées de la loi modifiée du 19 juillet 2004 (respectivement dans l’hypothèse où des éléments ayant trait à l’environnement interfèrent de manière générale notamment en termes de cohérence pour l’ensemble du PAG).
Enfin, le ministre de l’Environnement ne peut intervenir en tant que tutelle d’approbation par rapport à des terrains qui ne subiraient pas de modification des délimitations de la zone verte. Dans cette hypothèse, la seule autorité de tutelle est le ministre de l’Intérieur qui ne pourrait refuser l’approbation du PAG que sur base de la loi du 19 juillet 2004 (y compris ses objectifs) et ses règlements grand-ducaux d’exécution, et le cas échéant des aspects environnementaux si ceux-ci interfèrent de manière générale au niveau de la cohérence d’ensemble du PAG.
La Cour a énoncé la formule synthétique suivante : « les questions d’urbanisme sont de l’apanage du ministre de l’Intérieur, tandis que les questions d’environnement sont de celui de l’Environnement ».
V.Principe de l’autonomie communale comme règle générale et tutelle étatique comme disposition d’exception
Selon la Cour, le principe de l’autonomie communale (garanti par la Charte européenne de l’autonomie locale et par l’article 107 de la Constitution) constitue le principe et les attributions tutélaires étatiques l’exception. L’expression tutélaire de l’Etat se doit alors d’être unique face à la commune ; l’Etat est un et devrait s’exprimer comme tel au niveau de la tutelle d’approbation en matière d’adoption d’un PAG refondu.
Une telle mise au diapason n’a pas été organisée au niveau de la loi du 19 janvier 2004 et au niveau de celle du 19 juillet 2004. Dès lors, elle ne saurait être obtenue que par une mise en cohérence et un alignement dégagés par la juridiction administrative appelée à statuer parallèlement sur les deux décisions respectives du ministre de l’Environnement et du ministre de l’Intérieur lui soumises en matière de tutelle d’approbation du PAG.
VI. Possibilité pour le collège échevinal de proposer des modifications au PAG en cours de procédure
La question qui s’est posée dans le cadre de l’affaire précitée était celle de savoir si le collège échevinal, après avoir présenté le projet de PAG au conseil communal et après envoi en procédure par celui-ci peut encore, en cours de procédure, formuler des propositions de modification directement par rapport à ce projet, c’est-à-dire entre le feu vert donné par le conseil communal et l’adoption du projet.
Le principe dégagé par la Cour est le suivant : le projet de PAG ne peut plus être modifié par des amendements formulés par le collège échevinal, sous peine d’enlever la possibilité aux deux instances étatiques compétentes de donner un avis sur lesdits amendements (la cellule d’évaluation et la commission d’aménagement intervenant en amout), mais surtout au public de réagir, par rapport à ceux-ci, dans le délai de trente jours dont il dispose pour ce faire.
D’un point de vue pratique, l’on peut cependant facilement imaginer qu’en plein débat communal sur le projet, de possibles améliorations puissent surgir peu après le feu vert donné par le conseil communal. Un amendement communal ne se trouve cependant plus utilement proposable en principe dans le même train de procédure sous peine de ne plus pouvoir influer devant les instances étatiques et par rapport au public.
La Cour conclu cependant que pour des modifications mineures n’affectant pas directement les droits des parties par rapport au contenu du projet de PAG, comme des corrections d’éléments mineurs de terminologie, le redressement d’erreurs matérielles, la renumérotation d’articles ou d’autres modifications d’ordre secondaire, un amendement pourrait encore être proposé utilement en cours de procédure par les instances communales après le feu vert donné au PAG et l’entame des procédures de consultation (enquête publique et organes consultatifs).
La Cour ajouta la balise suivante : « il ne faut pas que ces éléments de modification, même d’ordre mineur, ne soient de nature à changer le contenu même du projet de PAG d’une manière telle qu’un membre du public aurait eu un intérêt nouveau ou différent de faire une objection ou qu’un des deux organes étatiques appelés à faire son avis ait pu arriver à un avis différent en rapport avec le point modifié ».
VII. La validité des servitudes d’intégration paysagère imposée dans l'optique du reclassement d'un terrain non constructible, en zone constructible
Dans son arrêt n° 38895C, la Cour s’est posée la question de savoir si une servitude d’intégration paysagère, nécessaire en vue de pouvoir effectuer l’extension du périmètre d’agglomération projetée, serait conforme à la loi du 19 juillet 2004 et ne se heurterait point à l’article 16 de la Constitution portant protection du droit de propriété.
La cour a estimé à ce titre que ces servitudes constituent certes, en soi une charge pour le propriétaire, mais que dans le cas d’espèce elles étaient l’unique procédé permettant de viabiliser des terrains se trouvant en zone verte. L’élément capital de ces servitudes est le fait de rendre un terrain constructible et de lui conférer un accroissement de valeur corollaire.
Sous le point de vue d’une d’augmentation de valeur, la question d’une équivalence à une expropriation ne se posera dès lors pas.
La Cour rappela par ailleurs l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 octobre 2013 (n° 101 du registre) qui avait clairement « fait la distinction entre la possibilité pour les autorités communales et étatiques de procéder à un reclassement d’un terrain dans le contexte de la loi et de l’intérêt général, tandis que la perte de valeur éventuelle issue de pareil reclassement se résoudrait au niveau d’une action en dommages et intérêts à porter devant les juridictions civiles, le juge administratif ne contrôlant que la légalité du reclassement opérée ».
VIII. Le refus d’approbation du PAG tiré d’arguments provenant du programme directeur d’aménagement du territoire (PDAT)
Dans un premier temps, la Cour administrative considéra que le ministre de l’Intérieur ne pouvait refuser l’approbation d’un PAG sur base de motifs tirés du PDAT actuel, dès lors que l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement du territoire se référait aux plans et programmes approuvés en vertu de la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, alors que le PDAT actuel (de 2003) a été approuvé sur base de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire.
Dans un second temps, la Cour considéra que « Même si l’on devait admettre que l’article 18, alinéa 2, de la loi du 18 juillet 2004, dans sa version du 30 juillet 2013 applicable en l’espèce, aurait permis au ministre d’invoquer le PDAT de 2003, la Cour devrait retenir que ce PDAT, en tant que norme réglementaire émanant du conseil de gouvernement, n’aurait pas pu utilement prévoir un quelconque programme directeur en tant que norme. Il se poserait à ce niveau des questions multiples à la fois d’ordre institutionnel et structurel impliquant la conformité de la loi du 30 juillet 2013 à la Constitution prise plus particulièrement en ses articles 16, 32, paragraphe 3, et 36, le même questionnement ayant dû être posé par rapport à la loi antérieure du 21 mai 1999 entretemps abrogée ».
La Cour exposa par ailleurs que « compte tenu de l’évolution tous azimuts d’une croissance continue de la population résidente et de toutes les conséquences s’en dégageant sur la toile de fond de mouvements de concentrations au niveau des communes à travers des projets de fusions successivement entamés, les conclusions du PDAT datant de 2003 risqueraient devoir être analysées, dans une mesure assez large, comme étant peu up to date. Elles ne sauraient dès lors servir à l’autorité de tutelle, au-delà du rôle résiduel lui revenant face à l’autonomie communale qui est de principe, pour refuser d’approuver une délibération communale portant adoption d’un PAG dans le contexte actuel donné ».
En l’état actuel de la législation, le ministre de l’Intérieur ne semble donc plus pouvoir invoquer le PDAT pour refuser l’approbation d’un PAG – ou d’un PAP – sauf à notre estime si les objectifs en question, cités par le ministre, ne feraient que retranscrire des considérations urbanistiques d’intérêt général, le ministre, en tant qu’autorité de tutelle, demeurant compétent pour veiller à la sauvegarde de l’intérêt général et pouvant refuser l’approbation d’un plan contraire à l’intérêt général (Pas. Admin, 2017, V° Tutelle et les références jurisprudentielles y citées).
Pour aller plus loin :
Par Me Sébastien COUVREUR - Avocat à la Cour
& Mme Raffaela FERRANDINO - Juriste