La Cour administrative, gardienne de l’Etat de droit

La Cour administrative, gardienne de l’Etat de droit

 

Analyse de la récente décision de la Cour en matière de plan d’aménagement général (« refus d’obtempérer » de la part du conseil communal de Diekirch suite à une décision de justice annulant le PAG), avec pour toile de fond, les principes de l’Etat de droit.

 

Par le passé déjà, la Cour administrative s’était référée aux principes fondamentaux de l’Etat de droit.

 

Ainsi, en matière de droits de préemption, la Cour avait exposé que « Le principe fondamental de l’Etat de droit a été consacré par la Cour constitutionnelle à travers son arrêt du 28 mai 2019 (n° 00146 du registre) en tant qu’étant inhérent à la fois au principe démocratique de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg inscrit à l’article 1er de la Constitution et à celui du régime de la démocratie parlementaire applicable à partir de son article 51, paragraphe 1er.

 

En même temps, ledit arrêt de la Cour constitutionnelle a consacré les principes d’accès au juge et de recours effectif comme principes à valeur constitutionnelle découlant directement  du  principe fondamental de l’Etat de droit. 

 

C’est dans la lignée de ces principes que la Cour, à travers son arrêt du 21 janvier 2020 précité, a qualifié la décision d’exercice du droit de préemption en tant qu’acte  administratif  individuel détachable soumis, de par sa nature d’exercice de droits exorbitants du droit commun par le pouvoir préemptant, au contrôle du juge administratif. 

 

Il incombe au juge administratif, dans ce contexte d’application des principes découlant du principe fondamental de l’Etat de droit,  de créer un  juste  équilibre  entre les droits légitimes  de l’administré, en l’occurrence son droit de propriété garanti par l’article 16 de la Constitution ainsi que par les dispositions de l’article 1er du Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), de même que les garanties fondamentales notamment du contradictoire, des droits de la défense et de la liberté contractuelle, d’un côté, et les attributions conférées par la loi en tant que droits et  prérogatives  exorbitants  du  droit  commun  reconnus  à  certaines  personnes  de  droit  public consistant dans l’exercice d’un droit de préemption en vue de réaliser plus particulièrement la mise en  place  notamment  de  logements  à  coût  modéré,  non  générés  à  suffisance  par  le  libre  cours  du marché immobilier.  

 

S’agissant de prérogatives exorbitantes du droit commun conférées à des personnes de droit public, l’application de dispositions y relatives, concernant plus particulièrement des biens soumis au droit  de  préemption,  est  nécessairement  de  nature  strict,  sous  peine  de  vider  outrancièrement  les attributs du droit de propriété des tenanciers des biens soumis à l’exercice du droit de préemption tel que sauvegardé à la fois par la Constitution et la CEDH » (C.A., 21 octobre 2021, n° 45871C du rôle).

 

Tout récemment, la Cour a jugé, en matière d’amende administrative, qu’ « Il est imparti au juge administratif de créer l’équilibre indispensable à un vivre en commun aussi adéquat que possible compte tenu des exigences d’un Etat de droit, conformément au principe fondamental afférent consacré par la Cour constitutionnelle dans son arrêt du 28 mai 2019 (n° 146 du registre), compte tenu de l’évolution de l’action administrative au fil des décennies passées et de la modernisation des relations entre administration et administrés, ne fût-ce qu’en raison des progrès d’ordre technique tous azimuts intervenus  depuis l’entrée  en  vigueur  de  la  procédure administrative non contentieuse en 1979.

 

La Cour constate que depuis 1979 une tendance nette à la numérisation, à la distanciation personnelle entre l’administration et ses administrés, accentuée ces deux dernières années par la pandémie, à l’anonymisation tous azimuts et à la déshumanisation des rapports entre parties s’est développée sans conteste possible. 

 

La  Cour  note  encore  que  si  les  moyens  techniques  ont  permis  une  informatisation  tous azimuts des procédures et une rationalisation des rapports de force en découlant, cette évolution s’est opérée dans le sens d’une déshumanisation prononcée où le personnel de l’administration se retrouve de plus en plus à une distance accentuée par rapport aux administrés au service desquels il est pourtant appelé à déployer ses efforts » (C.A., 3 mai 2022, n° 46817C du rôle). 

 

La Cour administrative avait également constaté, sur base d’un arrêt de la Cour constitutionnelle, que le principe de proportionnalité était à considérer comme un principe d’ordre constitutionnel, c’est-à-dire hiérarchiquement supérieur à la loi : « Liminairement, la Cour tient à préciser que contrairement aux premiers juges qui estiment ne pouvoir sanctionner  dans  le  cadre  du  recours  en  annulation  qu’une erreur manifeste d’appréciation de l’administration s’analysant en flagrante disproportion des moyens laissant entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité, la Cour se doit, en vertu d’une jurisprudence constante, de faire application du principe de proportionnalité, récemment consacré par la Cour constitutionnelle en tant que principe général d’ordre constitutionnel  (arrêt  de  la  Cour  constitutionnelle du 19 mars 2021 (n° 146 du registre – deuxième arrêt)) et est amenée à sanctionner tout dépassement indu de la marge d’appréciation de la part de l’autorité administrative ayant pris la décision litigieuse ».

 

La Cour constitutionnelle l’énonçait sans équivoque « L’équilibre à trouver doit résulter d’une juste mise en balance, le principe de proportionnalité étant un principe à valeur constitutionnelle » (arrêt du 19 mars 2021, n° 146 du registre).

 

Le principe de proportionnalité, sans être à proprement parler une composante de l’Etat de droit, est néanmoins traditionnellement considéré comme constituant une garantie essentielle, voire un support nécessaire, à l’Etat de droit.

 

Dans un jugement pris en matière de protection de la nature, portant en substance sur la question de l’admissibilité d’un agrandissement (par surélévation du toit) d’une construction légalement existante en zone verte, dont l’affectation de logement est néanmoins incompatible avec la zone verte au sens de l’article 6 (1) de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature, le tribunal administratif a fait application du principe de proportionnalité, et plus particulièrement du caractère proportionnel de l’ingérence apportée aux droits du propriétaires d’une maison en zone verte. Les juges exposent ainsi que :

 

« Le tribunal retient néanmoins que les demandeurs soulèvent à bon droit la question du respect du principe de proportionnalité, qui, tel que relevé par la Cour administrative dans son arrêt précité du 23 décembre 2021, par référence à un arrêt de la Cour constitutionnelle du 22 janvier 2021, numéro 152  du  rôle,  est  à  considérer  comme  principe  général  d’ordre constitutionnel, dont le respect est pareillement requis par l’article 1er du Protocole additionnel n° 1 de la CEDH tel qu’interprété par la CourEDH. 

 

Se pose, en effet, la question de savoir si l’ingérence portée au droit de propriété des propriétaires de constructions légalement existantes en zone verte par l’article 7 de la loi du 18 juillet 2018, à travers (i) l’interdiction pure et simple de tous travaux d’agrandissement sur une construction existante dont l’affectation est certes maintenue mais qui n’est pas compatible avec celles prévues par l’article 6 de la loi du 18 juillet 2018, telle qu’elle se dégage de l’article 7, paragraphe (3) de la même loi, combinée à (ii) la définition large de la notion d’agrandissement et corrélativement la définition très restrictive des notions de rénovation et de transformation matérielle telle qu’elle se dégage du paragraphe (5) de l’article 7 de la même loi, est proportionnée aux buts légitimes que la loi poursuit, bien que pourtant le législateur ait en  principe  consacré  le  droit  au  maintien  et  ce  en  conformité  avec  l’article  11bis  de  la Constitution. 

 

Le tribunal est amené à retenir que cette interdiction pure et simple, indépendamment de l’envergure des travaux envisagés, si mimines qu’ils soient, et de leur justification et sans prise  en compte de leur  effet  environnemental  concret,  qu’il soit négatif, neutre ou même favorable, est disproportionnée par rapport au but certes légitime poursuivi, et qu’elle affecte de manière disproportionnée l’usage du droit de propriété des propriétaires concernés, dont la loi  du  18  juillet  2018  garantit  pourtant  le  droit  au  maintien  de  leur  propriété,  sans  que  cette atteinte  au  droit  de  propriété  contribue  nécessairement  à  atteindre  en  toute  hypothèse  le  but légitime que la loi poursuit. 

 

A cet égard, le tribunal rejoint le constat des demandeurs suivant lequel cette interdiction pure et simple risque de rendre, suivant le cas, impossible notamment des travaux d’assainissement,  que  ce  soit  pour  des  considérations  énergétiques  ou  que  ce  soit  pour  des raisons de santé humaine pourtant nécessaires d’une construction légalement existante, voire pour le moins impose aux propriétaires concernés des charges disproportionnées par rapport à l’effet concret négatif sur la nature, respectivement sur les ressources naturelles que la loi du 18  juillet  2018  recherche  à  empêcher,  en  contraignant  notamment  le  propriétaire  désireux d’entreprendre  des  mesures  d’assainissement  de  consacrer  de  façon disproportionnée des surfaces habitables par rapport auxquelles la  loi lui garantit pourtant un droit acquis, respectivement interdit des aménagements n’ayant de façon manifeste  aucune  incidence  sur l’environnement naturel, telle qu’une modification d’éléments à l’intérieur d’une construction que  la  loi  considère  comme  étant  des  travaux  d’agrandissement, voire interdit des agrandissements  même  minimes  dont  l’incidence  environnementale est nulle, voire négligeable.

 

Tel est justement le cas en l’espèce, en ce que l’interdiction pure et simple sur le fondement de l’article 7, paragraphe (3) de la loi du 18 juillet 2018, combinée à la définition de travaux d’agrandissement se dégageant du paragraphe (5) du même article, dont se prévaut le ministre à l’appui de ses  refus  -  ces  refus  se  dégageant  du  seul  constat  que  la  toiture  est rehaussée  d’environ  1 mètre, rehaussement qui somme toute n’est pas à considérer comme étant  démesuré,  voire  que  certains  murs  extérieurs  sont  remplacés  par  des  nouveaux,  sans toutefois que l’emprise au sol ne soit augmentée, partant sans effet environnemental négatif concret avancé - conduit à empêcher les demandeurs à réaliser des travaux d’assainissement de leur maison d’habitation légalement existante, sans possibilité de prise en compte de toute autre considération, tels les effets bénéfiques, voire pour le moins neutres tels que mis en avant dans l’étude du bureau L. soumis à l’appréciation du ministre à l’appui de la demande d’autorisation » (T.A. 10 janvier 2022, n° 44875 du rôle).

 

Le jugement précité du tribunal s’inscrit dans le contexte d’un arrêt tout aussi intéressant de la Cour administrative, qui retenait, toujours en matière de protection de la nature, suite à un refus d’autorisation « pour la restauration d’un abri de jardin » que :

 

« Il est constant en cause que l’abri de jardin litigieux, confectionné essentiellement en bois, a pris la relève d’un abri antérieur constitué d’une ossature en bois recouverte de tôles, rouillées  par  l’effet  du  temps,  s’analysant  en  annexe  non  jointive  d’un  immeuble  avec dépendances situé au Kisfurt, en zone verte, entre les localités de Weiswampach et de Beiler et constituant un ilôt, construit à un moment se situant avant toute exigence d’autorisation du ministre.

 

L’abri litigieux s’inscrit ainsi dans les prévisions du paragraphe 5 de l’article 7 de la loi du  18  juillet  2018  disposant  comme  suit :  « par  constructions  légalement  existantes  dans  la zone verte, on entend les constructions qui (...) ont été légalement érigées avant toute exigence d’autorisation du ministre, et dont tous travaux postérieurs à la première érection ont été dûment autorisés et légalement effectués ». 

 

Ainsi, sur base de l’ensemble des éléments  fournis au dossier et  en l’absence de contestation précise afférente de la partie étatique, l’abri originaire en tôles sur ossature boisée, dont l’abri litigieux en bois a pris la relève, est à considérer comme construction légalement érigée  avant  toute  exigence  d’autorisation  du  ministre  pour  laquelle  le  paragraphe  5  de l’article 7 précité admet des travaux postérieurs sujets à autorisation ministérielle.  C’est dès lors à juste titre qu’une autorisation de construire a été sollicitée de la part du ministre pour l’abri en bois appelé à prendre la relève de l’abri originaire en tôles sur ossature boisée.

 

(…)

 

Dans  la  mesure  où  la  première  législation  en  matière  de  protection  de  la  nature prévoyant  un  équivalent  de  compétence  du  ministre  en  zone  verte  remonte  à  1965,  les constructions visées par le paragraphe 5 de l’article 7 de la loi du 18 juillet 2018, ayant été légalement érigées avant toute exigence d’autorisation du ministre, accusent actuellement pour le moins un demi-siècle d’ancienneté et le régime de transformation spécifique y relativement prévu par ledit paragraphe 5 s’inscrit dans la logique du maintien en place de pareille structure, fût-ce par remploi. Ce maintien est sous-tendu en principe par celui de la destination originaire de même que des dimensions initiales. 

 

Ce maintien en place des bâtisses ayant pour le moins un demi-siècle d’âge, fût-ce par remploi, s’inscrit dans les prévisions de l’article 11bis de la Constitution suivant lequel l’Etat est appelé à œuvrer à l’établissement d’un équilibre durable entre la conservation de la nature et  la  satisfaction  des  besoins  des  générations  présentes  et  futures  et  permet,  plus  loin,  de remédier  à  la  problématique  des  bâtiments  menaçant  ruine,  de  sorte  à  être  exclusif  de l’hypothèse des constructions  démolies  ou  démontées  visées  par  le  paragraphe  6  du  même article  7  et  de  se  concevoir  en  complément  des  hypothèses  prévues  par  son  paragraphe  7 concernant,  en  règle  générale,  des bâtiments anciens ayant fait l’objet d’un classement ou inscrits  à l’inventaire supplémentaire par application de la loi modifiée du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments. 

 

Dans le cas d’espèce, l’abri de jardin pour lequel l’autorisation a été demandée s’inscrit en continuité de sa destination d’origine en ce qu’il sert essentiellement à entreposer les outils de jardin et à sous-tendre l’entretien par les propriétaires de leurs terres aménagées attenantes à la maison d’habitation d’une consistance certaine. En ce que les dimensions de l’abri de remploi sont, de manière vérifiée, inférieures à celles de l’abri d’origine, cet aspect se trouve également respecté en cause.

 

(…)

 

L’opération  ayant  consisté  à  remplacer  sur  place  un  abri  dangereux,  voire  menaçant ruine par une construction quasi entièrement façonnée  en bois et érigée sur les mêmes sous-bassements, la transformation ainsi opérée, plutôt que de s’éloigner de l’équilibre visé par l’article 11bis  de  la  Constitution,  s’en  rapproche et correspond d’autant mieux en termes de proportionnalité aux exigences de conservation de la nature y visées, le principe de proportionnalité ayant par ailleurs été reconnu comme principe général d’ordre constitutionnel par la Cour constitutionnelle à partir de son arrêt n° 152 du 22 janvier 2021.  

 

En  termes  de  bilan,  la  transformation  opérée,  dans une optique d’équilibre, telle  que visée  par l’article 11bis  de  la  Constitution,  dans  un  but  de  protection  de  la  nature  et  des ressources naturelles, revêt plus d’effets positifs que d’effets négatifs ».

 

Enfin, dans un arrêt récent, en matière de plan d’aménagement général donc, la Cour fut appelée à trancher la question de la qualification juridique à donner à un « refus implicite » du conseil communal de statuer sur une réclamation des propriétaires de terrains reclassés en zone verte – et donc du « refus implicite » de se conformer à la décision de justice suite à un premier arrêt d’annulation – à la lumière des principes du droit au procès équitable et du droit à un recours effectif (C.A., 19 mai 2022, n° 47069C du rôle).

 

D’une part, l’arrêt illustre très joliment la position pragmatique de la Cour administrative luxembourgeoise, inspirée de la philosophie allemande :

 

« La question actuellement soumise à la Cour tient tout d’abord aux antagonismes classiques de la substance et de la forme, ainsi que de la systémique de la loi face à sa lettre. 

Tout comme la substance doit l’emporter sur la forme, la systémique de la loi doit, elle aussi, l’emporter sur la simple lettre du texte. 

En effet, la forme et la lettre du texte tiennent avant tout des moyens, tandis que la substance et la systémique relèvent du résultat, voire de l’objectif posé par la loi. 

La forme est, selon JHERING déjà, spécialiste allemand en matière de philosophie juridique du 19ième siècle, la sœur jumelle de la liberté et doit servir non pas en tant que fin en soi, mais en tant que moyen pour que le justiciable accède valablement à son juge et voie rendre justice par celui-ci. C’est pour cela que toute irrecevabilité d’un recours est finalement le reflet d’une certaine faillite d’un système juridique dans un Etat de droit, dont l’axe central devrait être la substance du droit ».

 

D’autre part, La Cour pris soin de réaffirmer toute l’importance du respect des principes de l’Etat de droit et plus particulièrement du respect de l’autorité de la chose définitivement jugée :

 

« Par définition, les arrêts de la Cour administrative, en ce qu’elle statue en dernier ressort, sont définitifs et revêtent nécessairement l’autorité de la chose jugée. 

 

Il est dès lors impératif, en termes de systémique, que le conseil communal respecte ce qui a été définitivement décidé par la Cour et exécute en conséquence les points ainsi décidés. Voilà la substance qu’il s’agit de respecter compte tenu de la systémique de la procédure d’aplanissement des  difficultés  mise  en  place.  Celle-ci  comporte, en dernière instance, que l’arrêt de la Cour, définitif  et  revêtant l’autorité de la chose jugée, s’impose nécessairement au conseil communal auquel  le  dossier  a  été renvoyé, de même qu’au ministre appelé à statuer en tant qu’autorité de tutelle. 

 

Dès lors, en aucun cas, sur renvoi par un arrêt de la Cour administrative, il n’appartient au conseil communal de ne pas exécuter ce qui a été définitivement décidé par la Cour, voire de ne pas respecter l’autorité de la chose jugée de son arrêt. 

 

Par  essence,  en  raison  de  la  systémique  même  de  la  procédure  mise  en  place  et  de  la substance d’un arrêt définitif, il ne restait en l’espèce, au vu de l’arrêt du 7 février 2019, au conseil communal que de reclasser en zone constructible les terrains litigieux suivant la décision prise par la Cour. Il est vrai que quant aux conditions et modalités afférentes, le conseil communal gardait une  marge d’appréciation certaine. Mais celle-ci ne  l’autorisait  en  aucune  manière  à  ne  pas procéder au classement voulu, c’est-à-dire à un classement en zone constructible. 

 

Dès  ces  constats,  la  manière  de  procéder  du  conseil  communal,  réitérée,  se  trouve  être inadmissible et contraire, dans un Etat de droit, à toutes les exigences essentielles de l’ordonnancement juridique  en  place.  Ces  constats  touchent  plus  particulièrement  le  conseiller communal qui s’est abstenu et est d’autant plus saillant que celui-ci  se  trouve  à  la  tête  de  la hiérarchie  des  fonctions  au  niveau  du  conseil  communal  en  tant  que  bourgmestre  bénéficiant même, dans les limites de la loi, d’une voix prépondérante, afin, précisément, de trancher dans le sens obligé se dégageant en l’occurrence de l’arrêt définitif de renvoi de la Cour.

 

(…)

 

Dans ce contexte, la question soulevée par les parties publiques de l’existence d’un recours contre une décision de refus implicite en matière d’acte réglementaire est mal posée.  Le  refus implicite  dégagé  à  partir  du  comportement  du  conseil communal n’est pas un refus implicite classique en raison du silence de l’administration, mais un refus se dégageant implicitement du comportement de celle-ci, en l’occurrence de celui du conseil communal de la Ville de Diekirch.

 

Le comportement même du conseil communal appert comme allant dans le sens que celui-ci a en quelque sorte tout mis en œuvre pour ne pas devoir s’exprimer positivement sur le classement en zone  constructible  des  terrains  litigieux  des  appelants, tel que la Cour l’avait pourtant  ordonné définitivement, tout en reconnaissant lui-même en quelque sorte que cette deuxième délibération constituait néanmoins une décision. 

 

Pourquoi alors le conseil communal aurait-il transmis le dossier au ministre et, parallèlement,  affiché  la  deuxième  délibération  pour  être  connue  du  public  tout  en  avertissant celui-ci qu’il avait le droit de formuler une réclamation dans les 15 jours à compter de l’affichage en question ? 

 

Toute cette démarche démontre clairement que, toujours implicitement, mais nécessairement,  le  conseil  communal  a  considéré  sa  façon  de  faire  comme  équivalant  à  une décision dans  le cadre du traitement de  la réclamation toujours pendante des appelants, suite au renvoi de l’affaire par l’arrêt  précité  du  7  février  2019  ayant  annulé  précisément  la  délibération communale antérieure ayant retenu le classement des terrains litigieux en zone verte (…) ».

 

Comme exposé ci-avant, les développements récents des jurisprudences de la Cour administrative et de la Cour constitutionnelle concernant les principes généraux à valeur constitutionnelle, sont d’une importance toute particulière et s’avèreront sans nul doute, particulièrement inspirantes pour les plaideurs. De son côté, le Législateur serait lui-même bien inspiré de prêter attention au respect de ces principes supérieurs à la loi, lors de son élaboration, de sorte à éviter, autant que faire ce peut, qu’ultérieurement des dispositions légales puissent être écartées par les Cour et Tribunaux, ceci permettant d’éviter d’engager à chaque fois la responsabilité des auteurs des actes pris sur base des décisions irrégulières, respectivement la responsabilité de l’Etat. Les enjeux de sécurité juridique et de sécurité de planification, se jouent également à ce niveau.

 

Me Sébastien COUVREUR

Avocat à la Cour