La gestion des déchets, les décharges de déchets inertes et les déblais/remblais au Grand-duché de Luxembourg

 La gestion des déchets, les décharges de déchets inertes et les déblais/remblais au Grand-duché de Luxembourg

Malgré les efforts mis en œuvre pour prévenir la production et l’accumulation des déchets depuis les années 70 au sein de l’Union européenne, leur quantité n’a cessé de progresser.

 

A titre illustratif, plus de 66 000 tonnes de déchets ont été produits en 2018 par les 120 000 habitants de Luxembourg-ville[1].

 

Le Luxembourg ne dispose plus que d’une seule décharge destinée à éliminer des déchets ménagers, encombrants et assimilés, à savoir la décharge Muertendall.

 

La problématique de leur élimination constitue ainsi un véritable enjeu dans la mesure où il convient de rappeler que le Luxembourg ne dispose pas d’usine de recyclage[2].

 

Vu sa sensibilité, il s’agit d’un sujet récurrent au cœur de l’actualité.

 

La Belgique a, par exemple, annoncé il y a plusieurs mois qu’elle envisageait de stocker éventuellement ses déchets nucléaires à proximité immédiate de la frontière luxembourgeoise mais aucun consensus n’a encore abouti[3] sur ce sujet.

 

C’est  également il y a plusieurs mois que reporter.lu[4] a publié une enquête mettant en exergue la question de la légalité du crassier de Differdange, respectivement d’une surface de 150 hectares entre Sanem et Differdange et utilisée par plusieurs entreprises, ainsi que sa constitution en matière polluante.

 

Les communes transfrontalières françaises sont envahies par les tonnes de déchets stockés illégalement sur leur territoire, respectivement à Rédange[5], à Audun-le-Tiche ou encore à Ottange.

 

Des contrôles[6] ont été mis en place par le groupement européen de coopération transfrontalière (GECT) pour empêcher le transfert transfrontalier de déchets, qui, rappelons-le, est strictement interdit, sauf autorisation spécifique, autant pour les particuliers que les entreprises et ce, quelque soit la quantité de déchets à stocker.

 

Malgré tout, il y a eu une recrudescence des décharges sauvages à la frontière française pendant le confinement, notamment à Audun-le-Tiche et à Hayange.

 

Compte tenu de la crise sanitaire du Covid-19, le règlement grand-ducal du 18 mars 2020 portant introduction d’une série de mesures dans le cadre de la lutte contre le Covid-19 avait notamment ordonné la fermeture des centres de recyclage pendant le confinement.

 

Finalement, le règlement grand-ducal du 17 avril 2020 portant modification du règlement précité a abrogé cette mesure et a permis leurs réouvertures à compter du 20 avril 2020.

 

Et pour cause, le confinement a contribué à une recrudescence des décharges « sauvages »[7], répertoriées notamment dans un bois entre Bettembourg et Abweiler, à Sanem ou encore à Howald.

 

En l’absence d’usine de recyclage sur son territoire, pour procéder à la revalorisation de ses déchets, le Luxembourg est obligé d’exporter ses déchets dans les pays limitrophes, respectivement à titre principal en France, en Belgique et en Allemagne.

 

Alors que la matière des déchets est réglementée par le droit européen depuis 1975, respectivement avec  l’adoption de la directive-cadre en la matière, la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 relative aux déchets[8], aujourd’hui remplacée par la directive-cadre 2006/12/CE relative aux déchets[9], la première conceptualisation de la gestion des déchets au Luxembourg est seulement  intervenue en 1987[10].

D’ailleurs, c’est uniquement en 2000 que le Luxembourg a adopté son premier plan de gestions des déchets.

 

Un second plan de gestion des déchets a ensuite été adopté en 2010 auquel lui a succédé en 2018 le plan national de gestion des déchets et des ressources.

 

De portée générale, cet instrument a pour fonction d’élaborer les grands axes de la politique de gestion des déchets et de déterminer les objectifs de la gestion des déchets et les mesures permettant de les atteindre.

 

En outre, il s’agit de l’outil opérationnel qui soutient la mise en œuvre des dispositions et la réalisation des objectifs de la loi modifiée du 21 mars 2012 relative aux déchets.

 

Sont ainsi énumérés et décrits les différents flux de déchets produits sur le territoire national, les systèmes existants de collecte de déchets et les principales installations d’élimination ou de valorisation.

 

Notamment, il précise l’évolution future des flux de déchets et des besoins en matière de nouvelles installations de traitement.

 

De fait, il développe les grandes orientations en matière de gestion des déchets, les aspects organisationnels de la gestion des déchets et prévoit l’organisation de campagnes de sensibilisation et d’information à l’intention du grand public.

 

Il ne sera pas question ici de présenter un exposé généraliste sur les déchets mais il conviendra de circoncire le présent article à certains déchets, à savoir les déchets inertes ainsi que la distinction à opérer entre les décharges et les remblais.

 

        I.            Présentation introductive des notions applicables et leurs législations respectives

 

La loi du 26 juin 1980 relative à l'élimination des déchets a précédé la loi du 17 juin 1994 concernant la prévention et à la gestion des déchets, qui fut la première législation spécifique en matière de gestion des déchets.

 

Ce qui nous intéresse particulièrement en l’espèce, ce sont les déchets inertes, les décharges ainsi que les remblais.

 

La loi précitée soumettait notamment à autorisation « l’implantation d’une installation servant au stockage, au traitement et à l´élimination de déchets ». 

 

Quant au principe du « pollueur-payeur », celui-ci a été instauré par la loi précitée du 17 juin 1994 et a été repris dans la loi du 21 mars 2012 relative aux déchets, laquelle dispose ce qui suit : « (…) conformément au principe du pollueur-payeur, les coûts de la gestion des déchets sont supportés par le producteur de déchets initial ou par le détenteur actuel ou antérieur des déchets. ».

 

A.     Précisions sur la notion de déchet

 

La notion de déchets est déterminée par l’article 4 de la loi du 21 mars 2012 relative à la gestion des déchets.

 

En vertu de la disposition susmentionnée, est ainsi considéré comme déchet, toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire.

 

Figurant initialement à l’article 3 paragraphe a) de la loi du 17 juin 1994,  la définition susmentionnée a également été reprise dans l’article 2.3 de la loi du 10 juin 1999 et s’inscrit dans la ligne jurisprudentielle[11].

 

Eu égard à ce qui précède, il va donc s’agir de déterminer si les masses de terre utilisées pour procéder au remblai relèvent également du champ d’application de la loi du 21 mars 2012 relative à la gestion des déchets ?

 

B.      La détermination de la notion de déchets inertes

 

Le caractère général de la loi du 21 mars 2012 relative à la gestion des déchets implique qu’elle est également susceptible de concerner les masses de terre utilisées pour procéder au remblai.

 

En effet, elles peuvent également relever de la notion de déchets inertes dans la mesure où l’article 26 paragraphe 6 de la loi susmentionnée expose que les déchets inertes peuvent provenir de travaux de démolition, d’excavation et de construction routière.

 

Une telle interprétation a d’ailleurs été confirmée par le tribunal administratif[12].

 

En vertu de l’article 4 de la loi précitée, les déchets inertes ne subissent aucune modification physique, chimique ou  biologique importantes.

 

En effet, ils ne se décomposent pas, ne brûlent pas, ne produisent aucune réaction physique ou chimique, ne sont pas biodégradables et ne détériorent pas d’autres matières avec lesquelles ils entrent en contact, d’une manière susceptible d’entrainer une pollution de l’environnement ou de nuire à la santé humaine.

 

La directive européenne n°2018/851 du 30 mai 2018 du Parlement européen  et du Conseil a déterminé la notion de remblayage comme consistant en  « toute opération de valorisation de déchets appropriés non dangereux à des fins de remise en état dans des zones excavées, ou, en ingénierie, pour des travaux d’aménagement paysager. »

 

Les déchets utilisés pour le remblayage devraient être limités aux quantités strictement nécessaires pour parvenir à ces fins.

 

Egalement, la jurisprudence luxembourgeoise a précisé la notion de remblai, notamment dans l’arrêt de la Cour administrative[13] du 7 juin 2012, où a été dégagé le caractère essentiel de permanence comme inhérent aux notions de déblai et de remblai.

 

En d’autres termes, les travaux de déblai ou de remblai ont en principe pour finalité une modification définitive du niveau d’un terrain[14].

 

Dans l’hypothèse d’une opération d’abaissement ou de surélévation du niveau initial du terrain, qui doit se prolonger dans le temps, la Cour administrative a admis, dans la jurisprudence précitée, qu’elle peut être qualifiée de déblai et de remblai, alors même que la remise du terrain dans son état antérieur est prévue à terme.

 

D’ailleurs, le tribunal administratif[15] a jugé qu’ « un remblai, qui sert à l’élimination de déchets inertes, est à considérer comme une décharge, de sorte à nécessiter une autorisation de construire du bourgmestre conformément au règlement sur les bâtisses en vigueur. » (Je mets en évidence).

 

Dès lors, il va s’agir de déterminer la notion de décharges pour déchets inertes.

 

C.      La qualification d’une décharge pour déchets inertes

 

Le règlement grand-ducal du 9 janvier 2006 déclarant obligatoire le plan directeur sectoriel «décharges pour déchets inertes» dispose ce qui suit :

« On entend par décharge pour déchets inertes tout site destiné à l’élimination de ces déchets par leur mise en dépôt sur ou dans la terre. Aux fins de l’application du présent plan directeur sectoriel, peuvent être assimilés aux décharges des remblais de grande envergure à finalité définie. ».

 

En outre, les décharges sont qualifiées comme des sites d'élimination des déchets par dépôt.

 

Cela implique a fortiori la collecte séparée à la source de ces déchets et d'un tri ainsi qu'un traitement préalable à la mise en décharge.

 

En vertu de l’article 12 de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, l’installation et l’exploitation d’une décharge en zone verte demeurent soumises à l’autorisation du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions.

 

D'ailleurs, la jurisprudence a admis ce qui suit :

« Le ministre de l’Environnement peut valablement refuser, sur base de l’article 11 de la loi du 19 janvier 2004, considéré ensemble l’article 4 de la loi du 21 mars 2012, une autorisation pour la mise en place d’un remblai en zone verte dès lors que les masses de terres utilisées pour procéder audit remblai constituent des terres d’excavation provenant de chantiers de construction situés en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée, c’est-à-dire des déchets. »[16](Je mets en évidence).

 

De surcroît, l’arrêté d’autorisation susmentionné peut notamment exiger que le demandeur remette en valeur le sol après la cessation de ladite autorisation.

 

Egalement, en vertu de l’article 43 de la loi susmentionnée, le ministre ayant l’Environnement dans le cadre de ses attributions peut d’ailleurs prendre toutes les mesures que la situation requiert en cas de risque imminent.

 

Il s’agit de l’établissement de mesures visant à protéger l’environnement et la santé humaine par la prévention ou la réduction des effets nocifs de la production et de la gestion des déchets, respectivement la réduction des incidences globales de l’utilisation des ressources et une amélioration de l’efficacité de cette utilisation.  

 

La jurisprudence a précisé ce qui suit :

« Il y a lieu de constater que même si le terme « décharge pour déchets inertes », expressément consacré dans les différentes autorisations ministérielles, n’est pas directement visé par les dispositions réglementaires en question, néanmoins il y figure une notion qui peut être clairement rattachée à ce terme, à savoir les travaux de remblai et de déblai.

En effet, ces notions visent des opérations qui sont inhérentes à une décharge.

Il convient à ce titre de se référer au document technique de décembre 2003 relatif au plan sectoriel « décharges pour déchets inertes » qui précise le contenu de ces deux notions, qui se recouvrent en fait, à savoir : l’existence d’un remblai qui sert à l’élimination des déchets inertes et l’existence d’un remblai qui permet la valorisation de ces déchets.

Au cas où le remblai sert à l’élimination de déchets inertes, il doit être considéré comme une décharge.

Ainsi, toute décharge pour déchets inertes constitue un remblai, même si tout remblai ne constitue pas nécessairement une décharge. »[17] (Je mets en évidence).

 

Dès lors, cela implique que les déchets inertes destinés à une opération d’élimination sont à éliminer dans une décharge pour déchets inertes faisant partie du réseau de décharges régionales en vertu de l’article 12 de la loi du 18 juillet 2018 relative à la protection de la nature.

Mais alors, dans quelle mesure peut-on qualifier une opération d’élimination ?

 

Il conviendra de préciser infra, comment peut-on déterminer une opération, respectivement d’élimination, de recyclage ou de revalorisation, dans le cadre de la hiérarchie de traitement des déchets ?

 

      II.            La  nécessaire qualification préalable de l’opération dans le cadre de la hiérarchie de traitement des déchets

 

A titre liminaire, il convient de relever que l’article 9 de la loi du 21 mars 2012 relative à la gestion des déchets établit une hiérarchie de traitement des déchets, laquelle s’applique suivant un ordre de priorité tel que prévu par la législation et la politique en matière de prévention et de gestion des déchets.

 

Opérer une distinction entre les différentes notions connexes définies dans l’article 4 de la loi susmentionnée constitue un préalable indispensable dans le cadre des autorisations à introduire en vertu des dispositions légales applicables.

 

De même, si le site litigieux se situe en zone verte, il convient d’introduire une demande d’autorisation en vertu de la loi de la protection de la nature auprès du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions.

 

Le traitement est considéré comme toute opération de valorisation (A) ou d’élimination (B), y compris la préparation précédant la valorisation ou l’élimination.

 

Sera également précisée la qualification de l’opération de recyclage. (C)

 

A.     La détermination de l’opération de valorisation

 

La notion de valorisation matière a été précisée par la directive européenne n°2018/851 du 30 mai 2018 du Parlement européen  et du Conseil, afin de prendre en considération les autres formes de valorisation, que la valorisation énergétique et le retraitement des déchets en matières destinées à être utilisées comme combustible ou autre moyen de produire de l’énergie.

 

En effet, la valorisation correspond à toute opération, dont le résultat principal consiste en l’utilisation fonctionnelle des déchets en remplaçant d’autres matières, qui auraient été utilisées à une fin particulière, ou que des déchets soient préparés pour être utilisés à cette fin, dans l’usine ou dans l’ensemble de l’économie.

 

Non seulement, la valorisation inclut la préparation en vue du réemploi, du recyclage et du remblayage mais elle comprend également d’autres formes de valorisation matière telles que le retraitement des déchets en matières premières secondaires à des fins d’ingénierie dans les travaux de construction de routes et d’autres infrastructures.

 

Au vu de ce qui précède, quelle est alors la distinction à opérer entre la valorisation et l’élimination ? (B)

 

B.      L’établissement de l’opération d’élimination

 

A contrario, est considérée comme une élimination, toute opération qui ne constitue pas de la valorisation, et ce même lorsque ladite opération a comme conséquence secondaire la récupération de substances ou d’énergie.

 

Il résulte de l’annexe 1 de la loi du 3 décembre 2014 modifiant notamment la loi du 21 mars 2012 relative aux déchets, qu’est énumérée une liste non exhaustive d’opération d’élimination, tel que le dépôt sur ou dans le sol avec, comme exemple, la mise en décharge.

C.      La qualification de l’opération de recyclage

 

S’agissant du recyclage, il s’agit de toute opération de valorisation, par laquelle, des déchets sont retraités en produits, matières ou substances aux fins de leur fonction initiale ou à d’autres fins.

 

Cela inclut le retraitement des matières organiques mais n’inclut pas (…) la conversion (…) pour des opérations de remblayages.

Au vu de ce qui précède, la qualification préalable de l’opération est ainsi primordiale afin de déterminer, selon la nomenclature des établissements classés, la classe à laquelle appartient ledit établissement. (III)

 

    III.            La détermination de la classe en vertu de la nomenclature des établissements classés.

Conformément à l’article 30 de la loi du 21 mars 2012 relative à la gestion des déchets, tous les établissements ou entreprises chargées des opérations d’élimination de dépôts sur ou dans le sol tel que la mise en décharge, ont  l’obligation d’introduire une demande d’autorisation d’exploitation auprès du ministre de l’Environnement . (Je mets en évidence).

 

A titre illustratif, il convient de revenir sur l’affaire du crassier de Differdange, sur lequel figure plusieurs décharges.

 

Interrogée notamment sur ce sujet par deux parlementaires[18], Monsieur David Wagner et Monsieur Gusty Graas, Madame la ministre a rappelé qu’une autorisation du ministre de l’Environnement a été émise en 2001 pour regrouper sur la surface dite « décharge historique » les boues des anciennes aciéries LDAC de ProfilArbed.

 

S’agissant de la décharge « Lamesch », elle a précisé que comme son implantation datait approximativement des années 1950, il n’existait pas encore une législation spécifique en matière de gestion des déchets, telle qu’elle est applicable aujourd’hui.

 

A la suite, elle a expliqué que plusieurs autorisations avaient été émises pour sécuriser ces dépôts de boues qui s’étaient avérées être thixotropes[19] en y aménageant un étanchement de surface.

 

Pour ce faire, un profilage de la surface a été réalisé moyennant d’autres déchets provenant essentiellement d’anciens sites d’ArcelorMittal, nonobstant du fait que les terrains d’où proviennent ces déchets n’étaient entretemps plus la propriété d’ArcelorMittal mais notamment celle des communes.

 

Les dispositions relatives à la remise en état du site en cas de cessation d’activité, prévue dans les législations en matière de déchets mentionnées ci-dessus, sont directement liées aux actes d’autorisation.

 

Ces dispositions ne sont dès lors pas applicables aux cessations d’activités de décharges implantées avant 1980 tel que c’est le cas par exemple de l’ancienne décharge « Lamesch ».

 

En vertu du principe de l’autosuffisance et de proximité énoncés dans la loi susmentionnée, la ministre de l’environnement a précisé que les déchets provenant d’activités de la sidérurgie luxembourgeoise sont ainsi utilisés pour le profilage de la surface dite « décharge historique » plutôt que de transférer ces matières vers des éliminations sur des décharges à l’étranger.

D’après la nomenclature relative aux établissements classés du 10 mai 2012 portant nouvelle nomenclature et classification des établissements classés, il convient de se reporter à la section 5 relatives aux déchets, afin d’établir à laquelle des 13 catégories, relève en l’espèce ledit établissement, avant de se reporter aux différentes sous-catégories figurant dans les différentes sections pour déterminer sa classe.

 

Les autorisations d'exploitation pour un établissement classé fixent les conditions d’aménagement et d’exploitation, qui sont jugées nécessaires pour la protection de l’environnement et pour garantir la sécurité des salariés, du public et du voisinage en général.

 

La répartition des différents types d’établissements ou d’activités a été opérée suivant plusieurs classes : 1, 1A, 1B, 2, 3, 3A, 3B ou 4.

 

Ces établissements, appelés autrefois établissements dangereux, insalubres ou incommodes, doivent être autorisés suivant leur classification, par :

• le ministre ayant dans ses attributions l’environnement (classes 1B et 3B) ;
• le ministre ayant dans ses attributions le travail (classes 1A et 3A) ;
• les 2 ministres pré-mentionnés (classes 1 et 3) ;
• le bourgmestre de la commune d’implantation (classe 2).

S’agissant des établissements de la classe 4, ils sont régis sur base du règlement grand-ducal spécifique applicable.

 

Dès lors, de telles demandes d’autorisation devront être présentées devant les ministres susmentionnés pour tout établissement relatif au stockage, au traitement, à la valorisation et à l’élimination des déchets.

 

En matière d’établissements classés (« commodo »), les installations d’élimination et de stockage de plus de 100 m³ de déchets industriels ne sont soumises à autorisation que depuis mai 1990.

 

Il ressort de l’article 13 paragraphe 8 de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, que tout exploitant d’un établissement classé, dont la cessation d’activité est définitive, doit la déclarer à l’autorité compétente en matière d’autorisation.

 

En vertu de la disposition susmentionnée, il appartient à l’autorité compétente, endéans les soixante jours suivant la réception de la déclaration de cessation d’activité, de fixer  ensuite des conditions en vue de la sauvegarde et de la restauration du site, y compris la décontamination, l’assainissement et, le cas échéant, la remise en état et toutes autres mesures jugées nécessaires pour la protection des intérêts visés par la loi « commodo ».

 

Des mesures de dépollution peuvent par exemple être envisagées pour un site servant auparavant de décharges.

 

   IV.          Perspectives

 

Suivant les informations figurant sur le site du portail de l’aménagement du territoire, un projet d’abrogation du plan directeur sectoriel « décharge pour déchets inertes » (PSDDI) a été transmis à l’ensemble des collèges des bourgmestres et échevins des communes luxembourgeoises et au Conseil supérieur de l’aménagement du territoire suite à la décision du Gouvernement réuni en Conseil du 31 janvier 2020.

 

Ladite abrogation intervient afin de définir l’emplacement de nouvelles décharges sur le fondement du plan national de gestion des déchets et des ressources (PNGDR).

 

Elle devrait se dérouler sur deux phases, respectivement avec une enquête publique puis une procédure réglementaire abrogeant le règlement grand-ducal du 9 janvier 2006 ayant déclaré obligatoire le PSDDI.

 

Notre étude portera une attention particulière sur les mesures spécifiques prévues au niveau national afin de déterminer les critères d’emplacements de nouveaux sites, dont les propositions peuvent êtres formulées aussi bien par les autorités communales concernées que les particuliers et les administrations étatiques impliquées dans la matière.

 

La procédure de recherche de site n’exempte aucunement des autorisations en vertu des dispositions légales applicables, respectivement en vertu de la loi commodo, de la loi déchets, de la loi eau ainsi que de la loi de la protection de la nature si le site est en zone verte.

 

               Me Emilie WALTER - Avocat

Me Sébastien COUVREUR - Avocat à la Cour